Universitätsverlag Göttingen Doreen Müller Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen Metamorphosen einer umkämpften Kategorie am Beispiel der EU, Deutschlands und Polens Doreen Müller Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen This work is licensed under the Creative Commons License 3.0 “by-nd”, allowing you to download, distribute and print the document in a few copies for private or educational use, given that the document stays unchanged and the creator is mentioned. You are not allowed to sell copies of the free version. erschienen im Universitätsverlag Göttingen 2010 Doreen Müller Flucht und Asyl in europäischen Migrationsregimen Metamorphosen einer umkämpften Kategorie am Beispiel der EU, Deutschlands und Polens Universitätsverlag Göttingen 2010 Bibliographische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliographie; detaillierte bibliographische Daten sind im Internet über <http://dnb.ddb.de> abrufbar. Dieses Buch ist auch als freie Onlineversion über die Homepage des Verlags sowie über den OPAC der Niedersächsischen Staats- und Universitätsbibliothek (http://www.sub.uni-goettingen.de) erreichbar und darf gelesen, heruntergeladen sowie als Privatkopie ausgedruckt werden. Es gelten die Lizenzbestimmungen der Onlineversion. Es ist nicht gestattet, Kopien oder gedruckte Fassungen der freien Onlineversion zu veräußern. Satz und Layout: Alexander Mirau Umschlaggestaltung: Franziska Lorenz Titelabbildung: Fadl/Umbruch Bildarchiv, Symbolisch errichtete Mauer auf der Glienicker Brücke (Potsdam/Berlin) im Rahmen eines bundesweiten Aktionstages von Flüchtlingsorganisationen und antirassistischen Initiativen am 22.04.2006 anlässlich der bevorstehenden Innenministerkonferenz © 2010 Universitätsverlag Göttingen http://univerlag.uni-goettingen.de ISBN: 978-3-941875-71-5 Inhaltsverzeichnis Danksagung ......................................................................................... 9 1. Einleitung.......................................................................................11 2. ‚Flucht und Asyl‘ im Kontext von Migration und Migrationspolitik ................................................................... 17 2.1 Zentrale Begriffe: Migration, Migrationspolitik und Migrationsregime ................................................................................18 2.2 Ansätze zur Erklärung von Migrationspolitik ................................27 2.2.1 Gap-Hypothese ..............................................................................................28 2.2.2 Konvergenz-Hypothese................................................................................31 2.2.3 Scheitern der Migrationskontrollpolitik?....................................................32 2.2.4 „Autonomie“ oder „Eigensinnigkeit“ der Migration ...............................33 2.2.5 Fazit..................................................................................................................37 2.3 Kategorienkonstruktion als migrationspolitisches Fundament: das Beispiel Flucht und Asyl .............................................................38 2.3.1 MigrantInnenkategorien in der Migrationsforschung..............................40 2.3.2 Politische Konstruktion von MigrantInnenkategorien............................44 6 Inhaltsverzeichnis 2.3.3 Flucht und Asyl ..............................................................................................49 2.3.4 Flüchtlingskonstruktionen und ihre Bedeutung im Migratonsregime...60 2.4 Untersuchungsthesen......................................................................... 63 3. Untersuchungsdesign und Methoden...........................................67 3.1 Die komparative Methode ................................................................ 67 3.2 Fallauswahl .......................................................................................... 72 3.3 Erhebungsmethoden: Dokumentenanalyse und ExpertInnen- Interviews ............................................................................................ 76 4. Asylpolitik der EU .........................................................................83 4.1 Richtlinien, Verordnungen und weitere Maßnahmen................... 88 4.1.1 Aufnahme von AsylbewerberInnen............................................................89 4.1.2 Anerkennung als Flüchtlinge........................................................................95 4.1.3 Asylverfahren..................................................................................................99 4.1.4 Vorübergehender Schutz ............................................................................101 4.1.5 Dublin-II- und Eurodac-Verordnung ......................................................104 4.1.6 Grenzregime .................................................................................................109 4.1.7 Außenpolitische Maßnahmen ....................................................................111 4.1.8 Rückkehr und Abschiebung .......................................................................115 4.2 Analyse: Asyl im Migrationsregime auf EU-Ebene..................... 119 4.2.1 Definition und Verfahren...........................................................................119 4.2.2 (Soziale) Rechte ............................................................................................123 4.2.3 Sprachgebrauch ............................................................................................125 4.3 Supranationalisierung: Neue Möglichkeiten der Legitimation, Gestaltung und Umsetzung von Asylpolitiken............................ 132 5. Deutschland................................................................................. 139 5.1 Migrationsprozesse .......................................................................... 140 5.2 Migrationspolitik in der BRD......................................................... 144 5.3 Kategorie Flucht und Asyl: AkteurInnen, Regulierungen und migrantische Strategien.................................................................... 146 5.3.1 AkteurInnen..................................................................................................146 5.3.2 Phasen des asylpolitischen Wandels..........................................................150 5.3.3 Flüchtlingsschutz zwischen Recht und Praxis.........................................185 Inhaltsverzeichnis 7 5.4 Kennzeichen des deutschen Flüchtlingsschutzregimes.............. 204 5.5 Resümee der Einflussfaktoren ....................................................... 206 6. Polen.............................................................................................217 6.1 Migrationsprozesse: Zusammenspiel von Auswanderung und Rückkehr, Einwanderung und Transitmigration......................... 219 6.1.1 Auswanderung und Rückkehr: Eine ‚nationale Erfahrung‘ und ‚Wrocloves you‘......................................................................................223 6.1.2 Einwanderung: „Polen ist der östlichste Westen“..................................235 6.2 Keine Migrationspolitik in Polen?................................................. 244 6.3 Kategorie Flucht und Asyl: AkteurInnen, Regulierungen und migrantische Strategien ................................................................... 251 6.3.1 AkteurInnen..................................................................................................252 6.3.2 Phasen des asylpolitischen Wandels .........................................................260 6.3.3 Flüchtlingsschutz zwischen Recht und Praxis.........................................271 6.3.4 Kennzeichen des polnischen Flüchtlingsschutzregimes........................288 6.3.5 Resümee der Einflussfaktoren...................................................................290 7. Flüchtlingsschutz in Deutschland und Polen............................. 299 8. Fazit: Die Metamorphosen der Kategorie Flucht und Asyl........ 309 Anhang I: InterviewpartnerInnen .....................................................319 Anhang II: Tabellen und Diagramme ............................................. 320 Literatur und Quellen....................................................................... 332 Danksagung Die vorliegende Studie ist als Dissertation an der Universität Göttingen ent- standen. Bei der Realisierung des Vorhabens bin ich von einer Vielzahl von Menschen unterstützt worden, denen ich an dieser Stelle herzlich danken möchte. Zunächst möchte ich meinem Betreuer Peter Lösche danken, der mir mit Anregungen und Kritik stets konstruktiv zur Seite stand. Meiner Betreuerin Ursula Birsl danke ich, dass sie mich ermutigt und bestärkt hat, ein solches Projekt anzugehen, für die Offenheit, mit der sie mich bei der Entwicklung meiner Ideen begleitet hat und für manche pragmatische Orientierungshilfe in einem intensiven Forschungsprozess. Der von ihr ins Leben gerufene Arbeitszusammenhang ‚Identity & Belonging ‛ war und ist für mich ein wichtiger Ort des Austauschs und der gegenseitigen Unterstützung, sowohl auf wissenschaftlich-inhaltlicher Ebene als auch mit Blick auf vielerlei Höhen und Tiefen, die das (Doktorandinnen)Leben mit sich bringt. Dafür danke ich neben Ursula Birsl Renate Bitzan, Urte Böhm, Michaela Köttig, Daniela Marx, Erika von Rautenfeld und Agnieszka Zimowska. Renate Bitzan, die mir über viele Jahre Vorbild und Mentorin war, gilt mein besonderer Dank. Dass ich diesen Weg eingeschlagen habe und zu Ende gehen konnte, habe ich ganz wesentlich Kai Marquardsen zu verdanken. Das Ausmaß und die Vielseitig- keit seiner Unterstützung sind eigentlich kaum in Worte zu fassen. Er hat mich bestärkt, gestützt und kritisiert, mit mir studiert, diskutiert, gelesen und vor allem: 10 Danksagung gelebt. Nach der Geburt von Louis hat er mir die nötigen Freiräume für die letzten Schliffe an der Arbeit geschaffen. Meinen Eltern Franz und Anita Müller danke ich für das unerschütterliche Vertrauen, mit dem sie meinen bisherigen Lebensweg begleitet haben, für ihre großzügige finanzielle Unterstützung und dafür, dass sie immer für mich da sind. Alexander Mirau sei für seine wahrlich multidimensionale Unterstützung ge- dankt: von der Beherbergung im Transit auf Forschungsreisen über Hilfe bei der Vorbereitung zur Disputation einschließlich Kinderbetreuung und Bügeln bis hin zur technischen Präparation des Manuskripts für die Abgabe und schließlich für den Druck. Stephan Lessenich danke ich für seine Hilfe bei der Sondierung erster inhalt- licher Ideen vor dem Start und Christian Banse, Renate Bitzan, Anne Karrass, Daniela Marx, Holk Stobbe und Agnieszka Zimowska für intensives Korrektur- lesen am Ende des Dissertationsprojekts. Überdies konnte ich als Stipendiatin im DFG-Graduiertenkolleg „Die Zukunft des Europäischen Sozialmodells“ in Göttingen von der materiellen Sicherheit eines Promotionsstipendiums und vom regen Austausch mit anderen Dokto- randInnen profitieren. Unter ihnen möchte ich insbesondere Anne Karrass für ihre vielfältige und stets äußerst kompetente inhaltliche wie freundschaftliche Unterstützung danken. Schließlich danke ich herzlich Sabine Kroner, mit der ich Forschungsreisen nach Polen unternommen habe. Der ‚Polen AG ‛ bei der ari Berlin danke ich ebenfalls für gemeinsame Reisen nach Polen, während derer sie mir geholfen haben, Kontakte zu knüpfen und mir einen Teil des flüchtlingspolitischen Feldes zu erschließen. Auch bei den InterviewpartnerInnen in Polen möchte ich mich für ihre Bereitschaft zu vielen Gesprächen bedanken, in denen sie mir vielfältige Einblicke in die polnische Flüchtlingspolitik eröffnet haben. Und ganz besonders bin ich den Flüchtlingen in den polnischen Lagern zu Dank verpflichtet, die uns trotz widriger Umstände eingeladen und von ihren Erlebnissen berichtet haben. Ich wünsche ihnen allen, dass sie inzwischen an den Orten ihrer Wahl und nach ihren Vorstellungen leben können. 1. Einleitung Nach den Höchstständen in den 1990er Jahren befinden sich die Asylbewerbe- r Innenzahlen in fast allen ‚alten‘ Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf ei- nem historischen Tiefststand. Gleichzeitig entwickeln sich die neuen Mitgliedstaa- ten zu Zielländern von Migration und haben seit einigen Jahren nennenswerte AsylbewerberInnenzahlen zu verzeichnen. Insgesamt jedoch ersuchen immer weniger Menschen Asyl oder Flüchtlingsschutz in Europa. Im Jahr 2006 war die Zahl der AsylbewerberInnen so niedrig wie zuletzt vor 20 Jahren (vgl. UNHCR 2007, S. 4). Es scheint, als hätte die Kategorie ‚Flucht und Asyl‘ ihre zentrale Be- deutung für Migrationsbewegungen in die EU verloren. Eine nahe liegende Erklä- rung dafür könnte ein Blick auf die aktuellen Flüchtlingsstatistiken liefern: So ist laut UNHCR (2006) die Zahl der Flüchtlinge, die sich außerhalb ihres Herkunfts- landes befinden, weltweit zurückgegangen. Gleichzeitig wurden einige bedeutende EU nahe Konflikte, die Flüchtlingsbewegungen nach sich zogen, inzwischen (mehr oder minder) befriedet (zum Beispiel im ehemaligen Jugoslawien). Die Schlussfolgerung, dass die Anträge auf Flüchtlingsschutz zurückgehen, weil das Flüchtlingsphänomen überhaupt an Bedeutung verliert, weil zum Beispiel die Flucht- bzw. Migrationsursachen nicht mehr bestehen, wird jedoch durch drei Aspekte relativiert: Zum einen sind zu den fortbestehenden neue Konflikte und Fluchtursachen hinzugekommen, die zu neuen Flüchtlingsbewegungen führen. Dies spiegelt sich zum anderen auch darin, dass die Zahl der Flüchtlinge, die eine 12 Einleitung nationalstaatliche Grenze überschritten haben, zwar gesunken, die Zahl der Bin- nenflüchtlinge jedoch gestiegen ist. Und zum dritten gewinnt irreguläre Immigra- tion nach Europa in den vergangenen Jahren rasant an Bedeutung. Der Rückgang der AsylbewerberInnenzahlen bei gleichzeitig zunehmender ir- regulärer Immigration verweist auf die schwindende Bedeutung des Asylrechts als Einwanderungsoption in Europa. Ziel der vorliegenden Untersuchung ist daher herauszuarbeiten, wie sich dieser Bedeutungswandel in den vergangenen 20 Jahren vollzogen hat und wie er erklärt werden kann. Dabei bildet die politische Kon- struktion von MigrantInnenkategorien als zentrales migrationspolitisches Instru- ment den analytischen Ausgangspunkt der Arbeit. In den Gesetzgebungen der Einwanderungsländer werden verschiedene „Dimensionen des Wanderungspro- zesses“ (Pries 2001, S. 37) verknüpft und daraus Kategorien entwickelt, die die Voraussetzungen für eine legale Einreise und die Inanspruchnahme von Rechten definieren. Mittels dieser Kategorisierungen sollen MigrantInnen mit bestimmten ‚erwünschten‘ Merkmalen selektiert und mit einer Zutrittsmöglichkeit zum jeweili- gen Territorium ausgestattet, während andere davon ausgeschlossen werden. Die unterschiedlichen Einwandererkategorien korrespondieren mit unterschiedlichen Rechtsstatus und abgestuften Rechten innerhalb des Territoriums – die Kategori- sierung geht daher mit einer Hierarchisierung von Rechtslagen einher. Gleichzeitig bringt die Definition und Regulierung ‚legaler‘ Einwanderungsmöglichkeiten die irreguläre Immigration erst hervor. Die Einteilung von MigrantInnen zum Beispiel in ‚Flüchtlinge‘, ‚ArbeitsmigrantInnen‘ oder ‚Illegale‘ basiert also auf politischen Konstruktionen, die sich in erster Linie an nationalstaatlichen Interessen orientie- ren; als solche sind sie nicht statisch und unverrückbar – vielmehr können sich im Zeitverlauf Neu- und Umdefinitionen und ein Wandel der an die jeweiligen Kate- gorien geknüpften Maßnahmen ergeben. Die Kategorie ‚Asyl‘ stellt dabei insofern eine Besonderheit dar, als sie auf völ- kerrechtlichen Verpflichtungen basiert, die sich aus der Ratifikation der Genfer Flüchtlingskonvention ergeben. Sie kann daher nicht ohne Weiteres den Selekti- onsbestrebungen nach Erwünschtheitskriterien unterworfen werden. Dennoch wurde in den vergangenen Jahrzehnten durch zahlreiche Maßnahmen auch das Recht, Flüchtlingsschutz in einem EU-Mitgliedstaat zu erhalten, massiv einge- schränkt. In der vorliegenden Studie soll also die Bedeutung der Kategorienkonstruktion für die migrationspolitischen Bemühungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten so- wie für die MigrantInnen selbst herausgearbeitet werden. Dabei sollen die sich wandelnde Bedeutung einzelner Kategorien sowie die Verschiebungen zwischen Kategorien und zwischen den EU-Mitgliedstaaten, die sich in den letzten Jahren im europäischen Migrationsregime vollzogen haben, am Beispiel der veränderten Rolle von ‚Flucht und Asyl‘ in zwei ausgewählten Länderfallstudien aufgezeigt werden. Anhand des Beispiels wird illustriert, dass die Kategorien Gegenstand und Ergebnis von politischen Aushandlungsprozessen sind: Es wird dargelegt, wie der Einleitung 13 gewandelte Blick auf Flucht und Asyl dazu geführt hat, dass diese Kategorie – ohne ihren völkerrechtlich verankerten Grundgehalt zu verändern – mit einer Fülle an Maßnahmen und Instrumenten verknüpft wurde, mittels derer sie im geografischen Kern Europas beinahe in die Bedeutungslosigkeit manövriert und die Verantwortung für Asylsuchende in die Länder an den Außengrenzen sowie die Nachbarstaaten der EU transferiert wurde. Um also zu untersuchen, welche Bedeutung die Konstruktion von ‚Flucht und Asyl‘ in den europäischen Migrationsregimen hat, inwieweit sie in den letzten Jahren einem Wandel unterlag und welchen Einfluss sie auf die Realität und Stra- tegien von MigrantInnen hat, sollen die Regelungen, Definitionen und Debatten, die sich in diesem Bereich aufspüren lassen, nachvollzogen werden. Daraus kön- nen abschließend auch Schlussfolgerungen über einige prominente Ansätze zur Analyse und Erklärung von Migrationspolitik – wie die gap - und die Konvergenz- Hypothese sowie die These vom ‚Scheitern‘ von migrationspolitischen Strategien – gezogen werden. Die zentrale These der Untersuchung ist, dass sich im Rückgang der Flücht- lingszahlen ein Wandel in der Bedeutung der Kategorie Flucht und Asyl manifes- tiert, der durch das Verschwinden der (regulär anwesenden) Flüchtlinge aus den ehemals bedeutenden Aufnahmestaaten wie der Bundesrepublik Deutschland gekennzeichnet ist. Dies ist als ein Ergebnis umfassender asylpolitischer Restrikti- onen zu begreifen. Die Verengung des Asylrechts vollzieht sich dabei weniger durch eine Neudefinition dessen, wer ein Flüchtling ist bzw. wer Asyl erhalten soll, sondern vor allem durch einen erschwerten Zugang zum Asylverfahren in den Ländern im geografischen Kern der EU. 1 Dies führt zu einer Auslagerung asylpolitischer Verantwortung und Instrumente. Damit kann erklärt werden, wa- rum immer weniger MigrantInnen die angestrebten Zielländer erreichen und die- jenigen, die einwandern, vor allem irreguläre Wege nutzen. Dies impliziert auch, dass die schwindende Bedeutung der Kategorie Flucht und Asyl auf dem EU- Territorium nicht das Ende der Immigration in die EU bedeutet, sondern dass sich Immigration durch das Verschließen dieses und anderer regulärer Einwande- rungswege hin zu anderen, einschließlich irregulären Wegen sowie in die Staaten 1 In der vorliegenden Studie werden die asylpolitischen Restriktionen in den Zielländern als ent- scheidender Faktor betrachtet, der den Rückgang der Flüchtlingszahlen bedingt. Zwar ließe sich argumentieren, dass die niedrigen Flüchtlingszahlen in einigen Ländern mit relativ liberalen Migra- tionsregimen – wie bspw. Spanien – dadurch bedingt sind, dass weniger restriktiv gestaltete Ein- wanderungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen (vgl. Birsl 2005, S. 214) oder ein Leben ohne Auf- enthaltsdokumente vergleichsweise leicht organisiert werden kann. Dass anderen Einwanderungs- optionen der Vorzug gegeben wird, ist jedoch auch auf die Restriktionen im Asylbereich zurückzu- führen. Auch ließe sich einwenden, dass die steigende Zahl der Binnenflüchtlinge weniger auf Ab- schottungstendenzen in den Zielländern als in einem Mangel an notwendigen Ressourcen begrün- det liegt, die für eine Flucht über größere Distanzen und über Staatsgrenzen hinweg notwendig wären. Auch hier spielen jedoch die migrationspolitischen Verschärfungen in den Zielländern eine Rolle: Durch hohe einwanderungsrechtliche Hürden wird auch ein höheres Maß an Ressourcen notwendig, um diese Hürden zu überwinden. 14 Einleitung an den Außengrenzen und die Nachbar- bzw. Transitstaaten verschiebt. Gleich- zeitig lässt sich eine Zuspitzung der sozialen Situation von Asylsuchenden beo- bachten. Entgegen der These eines „Scheiterns der Migrationspolitiken“ (Castles 2005) wird hier davon ausgegangen, dass die politischen Rahmenbedingungen und rechtlichen Regulierungen insofern wirkungsmächtig für MigrantInnen sind, als sie die Bedingungen, unter denen die Migration stattfindet, verändern und damit auch die Formen der Migration. Insofern ist auch die These von der „Autonomie der Migration“ (vgl. Karakayal ı /Tsianos 2005) dahingehend zu relativieren, als dass sich für MigrantInnen je nach ihren individuellen Voraussetzungen in unter- schiedlicher Weise Handlungsspielräume eröffnen oder verschließen, sie mit ihren widerständigen und „eigensinnigen“ (Benz/Schwenken 2005) Praxen also Steue- rungsversuche unterlaufen, diesen aber auch unterlegen sein können. Um diese Entwicklungen aufzuzeigen, werden die Veränderungen in den letz- ten rund 20 Jahren im Asylbereich am Beispiel von Deutschland und Polen her- ausgearbeitet. Dafür wird zunächst ein begrifflicher und theoretischer Rahmen geschaffen, der die weitere Untersuchung verorten und die Prämissen transparent machen soll: Zunächst werden einige für die Untersuchung grundlegende Begriffe erläutert – Migration, Migrationspolitik und Migrationsregime. Des Weiteren wer- den die zentralen Ansätze vorgestellt, die derzeit die Debatte um Ziele, Ergebnisse und die Funktionsweisen von Migrationspolitik bestimmen. Auf dieser Basis wird diskutiert, welche Bedeutung der Konstruktion bestimmter Einwandererkatego- rien in der Migrationspolitik zukommt und dies schließlich anhand der Kategorie Flucht und Asyl eingehend illustriert. Aus diesen Betrachtungen heraus werden einige Untersuchungsthesen formuliert, die im Fortgang der Studie anhand der asylpolitischen Regulierungen auf EU-Ebene, in der Bundesrepublik Deutschland sowie in Polen überprüft und expliziert werden sollen. Auf der Basis dieser theo- retischen Vorüberlegungen wird in einem zweiten Schritt das methodische In- strumentarium erläutert, bevor konkret mit der Darstellung der asylpolitischen Regulierungen anhand von Dokumentenanalysen und – im Falle Polens – mithilfe von ExpertInnen-Interviews begonnen wird. Den Ausgangspunkt bilden zunächst die asylpolitischen Bestimmungen auf EU-Ebene, da die Entwicklungen in den Mitgliedstaaten in diesem Politikbereich nicht mehr losgelöst von den fortschrei- tenden Europäisierungsprozessen betrachtet werden können. Die EU tritt in die- sem Feld seit einigen Jahren als zunehmend wichtige Akteurin in Erscheinung, die bestrebt ist einen für alle Mitgliedstaaten einheitlichen asylpolitischen Rahmen zu konstituieren. Vor diesem Hintergrund werden in zwei Länderstudien die asylpoli- tischen Entwicklungen in Deutschland und Polen untersucht und im Fazit mitein- ander kontrastiert. Mit Polen und Deutschland wurden zwei Länder ausgewählt, die sich in der Entwicklung ihrer Asylregime, in der Bedeutung, die Asyl als Ein- wanderungsoption hat und in ihren Positionen im Europäischen Einigungspro- zess unterscheiden. Beide Länder sind exemplarische Beispiele für den Wandel, den das europäische Asylregime derzeit vollzieht: Während die Länder im geogra- Einleitung 15 fischen Kern der EU – wie die Bundesrepublik Deutschland – seit Jahren rückläu- fige AsylbewerberInnenzahlen zu verzeichnen haben, sehen sich die Länder an den Außengrenzen und insbesondere die neuen Mitgliedstaaten wie Polen einer neuen Rolle als Aufnahmeländer von Asylsuchenden gegenüber. Am Beispiel Polens und Deutschlands kann also die Verschiebung von Migration aus dem geografischen Kern der EU an ihre Außengrenzen und weiter in die Nachbarstaa- ten und damit der zentrale Modus des Wandels des europäischen Asylregimes illustriert werden. Es wird daher nicht nur darum gehen, Ähnlichkeiten und Un- terschiede zwischen den Beispielfällen zu identifizieren, sondern Ziel ist es auch Beziehungen, Wechselwirkungen und Verschiebungen zwischen den beiden Län- dern mit Bezug auf die Kategorie Flucht und Asyl herauszuarbeiten. Aus den Erkenntnissen, die aus der Analyse der Entwicklungen auf EU-Ebene und aus den beiden Länderstudien gewonnen werden, werden abschließend – unter Rückbezug auf die im Theoriekapitel formulierten Untersuchungsthesen – Schlussfolgerungen über den Wandel der Kategorie Flucht und Asyl im europäischen Asylregime ge- zogen. Damit erschließt die vorliegende Studie das Feld der Asylpolitik in dreierlei Hinsicht neu: Zum einen wird die Asylpolitik im Kontext migrationspolitischer Kategorienkonstruktionen diskutiert. Auf diese Weise wird die Bedeutung der Kategorisierung und Hierarchisierung von ‚erwünschten‘ und ‚unerwünschten‘ MigrantInnen als zentraler Bestandteil des ‚Migrationsmanagements‘ aufgezeigt. Zum anderen liefern die beiden Fallstudien ein umfängliches Bild der Asylpolitik in Deutschland und Polen. Für die Bundesrepublik wird damit ein seit einigen Jahren vernachlässigtes Forschungsfeld aufgegriffen und aktualisiert. Das polni- sche Asylregime ist noch recht jung und bislang weitgehend unerforscht – hier bietet die Untersuchung einen Einblick in die Entwicklung und Ausgestaltung der Asylpolitik in einem der neueren EU-Mitgliedstaaten. Indem die beiden Fallstu- dien schließlich in die Entwicklungen auf EU-Ebene eingebettet und aufeinander bezogen werden, eröffnet die Studie einen neuen und umfassenden Einblick in die Dynamiken, die den Wandel des Asylregimes in den vergangenen 20 Jahren be- stimmt haben. 2. ‚Flucht und Asyl‘ im Kontext von Migration und Migrationspolitik Im folgenden Kapitel sollen zum einen die für die Untersuchung zentralen Begrif- fe vorgestellt werden. Zum anderen werden überblicksartig die derzeit wichtigsten Ansätze zur Analyse und Erklärung von Migrationspolitik, wie sie in der politik- wissenschaftlichen Migrationsforschung diskutiert werden, vorgestellt. In Ausei- nandersetzung mit diesen Ansätzen wird schließlich im dritten Teil des Kapitels die Bedeutung der Kategorisierung und Hierarchisierung von MigrantInnen im Migrationsregime herausgearbeitet. Im Mittelpunkt steht dabei die Kategorie Flucht und Asyl. Es wird gezeigt, dass es sich beim gegenwärtig vorherrschenden Verständnis von Flucht und Asyl um eine in politischen und wissenschaftlichen Debatten und Aushandlungsprozessen konstruierte Kategorie handelt und dass die Konstruktion von verschiedenen Einwandererkategorien (zum Beispiel Asyl- suchende, ArbeitsmigrantInnen, Illegale) einen wichtigen Pfeiler der Migrations- politik bildet. Davon ausgehend werden die zentralen Thesen der Untersuchung entwickelt. Damit wird die begriffliche Grundlage und eine theoretische Perspektive geschaf- fen, entlang derer schließlich die Definitionen und Regulierungen im Wechselspiel zwischen der EU und den ausgewählten Mitgliedstaaten Deutschland und Polen bezüglich der Kategorie Flucht und Asyl und deren Bedeutungswandel untersucht werden können. 18 ‚Flucht und Asyl‘ im Kontext von Migration und Migrationspolitik 2.1 Zentrale Begriffe: Migration, Migrationspolitik und Migrationsregime Im Folgenden werden die Begriffe Migration, Migrationspolitik und Migrationsre- gime, die für die vorliegende Untersuchung zentral sind, mit Blick auf die aktuelle wissenschaftliche Debatte erläutert und definiert. Migration Es ist inzwischen eine Binsenweisheit, dass es weder in den Sozialwissenschaften noch auf politisch-administrativer Ebene in unterschiedlichen Staaten oder inter- nationalen Organisationen einen Konsens darüber gibt, was unter dem Begriff Migration zu verstehen ist. Die Administrationen einzelner Länder haben jeweils eigene Vorstellungen von Migration, was die Vergleichbarkeit statistischer Daten erschwert. In den Sozialwissenschaften herrscht ebenfalls Uneinigkeit: Muss der Wohnort gewechselt und eine politische Grenze überschritten werden, damit man von Migration sprechen kann? Welche Distanz muss mindestens zurückgelegt worden sein? Kann man schon bei einem Aufenthalt in einer anderen Region von weniger als einem Jahr von Migration sprechen? Und lässt sich Migration auf be- stimmte Zwecke eingrenzen? All diese Fragen deuten die Vielfalt möglicher Beg- riffsbestimmungen an und haben dazu geführt, dass verschiedene Dimensionen von Wanderungsprozessen unterschieden werden, die zur Klassifizierung von Migrationsbewegungen herangezogen werden können (vgl. z.B. Düvell 2006, S. 11; Pries 2001, S. 37; Treibel 2003). Anhand dieser Dimensionen kann ‚geografi- sche Mobilität‘ differenziert und in Typologien zusammengefasst werden. Einige dieser Dimensionen zielen auch auf die nähere Bestimmung von Fluchtmigration ab, wie „Gründe und Umstände für den Ortswechsel (freiwillig, unfreiwillig; Ar- beits- oder Fluchtmigration; [...]“ (Pries 2001, S. 37) bzw. „Zweck und Motiv“ oder „Charakter der Entscheidung“ (erzwungen oder freiwillig) (Düvell 2006, S. 11). 2 Die gängigen Vorstellungen von Migration fasst Ludger Pries wie folgt zu- sammen: „Seit der weltweiten Durchsetzung der Nationalstaaten als der primären politischen Verfassung gesellschaftlichen Zusammenlebens in den letzten zwei Jahrhunderten wird externe oder internationale Migration allgemein als Wechsel von einem national- staatlichen ‚Container‘ [ ... ] in einen anderen aufgefasst. Wenn der neue Wohnort zum festen Lebensmittelpunkt auf unbestimmte Zeit wird, spricht man üblicherweise von Emigration . Ist der neue Wohnort dagegen nur ein transitorischer, an dem ein Mensch 2 Im Abschnitt 2.3 Kategorienkonstruktion als migrationspolitisches Fundament: das Beispiel Flucht und Asyl wird zum einen die Problematik der Abgrenzung von Fluchtmigration, von Freiwilligkeit und Unfreiwilligkeit etc. näher erläutert und zum anderen werden die wissenschaftlich erstellten Typologien mit den politischen Kategorienkonstruktionen ins Verhältnis gesetzt.