Stadt-Umland- Wanderung und Finanzwirtschaft der Kernstädte Amerikanische Erfahrungen, grundsätzliche Zusammenhänge und eine Fallstudie für das Ballungsgebiet Frankfurt am Main F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Hans-Joachim Conrad Mitunter wird befürchtet, daß mit der Stadt-Umland-Wanderung in der Bundesrepublik Deutschland einhergehende sozioökonomische Entwicklungen in Kernstädten zu ähnlichen Niedergangserscheinungen führen wie sie nicht selten im Gefolge derartiger Wanderungen in amerikanischen Kernstädten eingetreten sind. Aus finanzwirtschaftlicher Sicht interessiert dabei, inwieweit durch ökonomische Verflechtungen im Ballungsgebiet und infolge Abwanderungen von Bürgern und von Unternehmen der finanzielle Status von Kernstädten beeinflusst wird. Beides wird beispielhaft für den Ballungsraum Frankfurt am Main geprüft. Darüber hinaus wird diskutiert, ob eine Förderung der Kernstädte erforderlich ist, und welche Maßnahmen dafür geeignet wären. Hans-Joachim Conrad wurde 1952 in Enkirch an der Mosel geboren. Er studierte von 1971 bis 1976 Wirtschaftswissenschaften an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz. Nach der Diplomprüfung im Herbst 1976 promovierte er bei Professor Dr. Kurt Schmidt am Institut für Finanzwissenschaft der Universität Mainz. Der Autor ist seit 1977 am selben Institut als wissenschaftlicher Mitarbeiter tätig. F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Hans-Joachim Conrad Stadt-Umland-Wanderung und Finanzwirtschaft der Kernstädte Stadt-Umland-Wanderung und Finanzwirtschaft der Kernstädte FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhauser, Pohmer, Schmidt Band13 ~ Verlag Peter D Lang Frankfurt a.N\ • Bern • Cirencester/U.K. Hans:Joachim Conrad Stadt-Umland-Wanderung und Finanzwirtschaft der Kernstädte Amerikanische Erfahrungen, grundsätzliche Zusammenhänge und eine Fallstudie für das Ballungsgebiet Frankfurt am Main ~ Verlag Peter D Lang Frankfurt a.1\1\ • Bern • Cirencester/UK. Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the interna- tional Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75229-6 (eBook) CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Conrad, Hans-Joachim: Stadt-Umland-Wanderung und Finanzwirtschaft der Kernstädte: amerikan. Erfahrungen, grundsätzl. Zusammenhänge u.e. Fallstudie für d. Ballungs= gebiet Frankfurt am Main/ Hans-Joachim Conrad. - Frankfurt a.M., Bern, Cirencester/U.K.: Lang, 1980. (F inanzwissenschaftl iche Schritten; Bd. 13) ISBN 3-8204-6038-1 Q) = h ISBN 3-8204-6038-1 © Verlag Peter D. Lang GmbH, Frankfurt am Main 1980 Alle Rechte vorbehalten. Nachdruck oder Vervielfältigung, auch auszugsweise, in allen Formen wie Mikrofilm, Xerographie, Mikrofiche, Mikrocard, Offset verboten. Druck: fotokop Wilhelm Weihert KG, Darmstadt Vorwort Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Herrn Professor Dr. Kurt Schmidt am Institut für Finanzwissenschaft der Johannes Gutenberg-Universität Mainz. Sie wurde im Herbst 1979 abgeschlossen und im Wintersemester 1979/80 vom Fachbereich Rechts- und Wirtschaftswissenschaften der Johannes Gutenberg-Universität Mainz als Dissertation angenommen. Herrn Professor Dr. Kurt Schmidt danke ich für seine Förderung der Arbeit und seine konstruktive Kritik. Er hat auch die Veröffentlichung in der Reihe "Finanz- wissenschaftliche Schriften" ermöglicht. Herrn Professor Dr. Peter M. Schulze, der das Korreferat übernommen hat, bin ich ebenfalls für kritische Hinweise dankbar. Danken möchte ich auch den Damen und Herren von der Stadtverwaltung Frankfurt am Main mit denen ich ver- schiedene Gespräche führen konnte. Mainz, im Frühjahr 1980 Hans-Joachim Conrad Vorwort III Gliederung V Verzeichnis der Tabellen und Ubersichten im Text XII Abkürzungsverzeichnis XV 1. Kapitel: Problemstellung und Disposition Seite I. Problemstellung II. Disposition 4 2. Kapital: Zur Situation in den Ballungsge- bieten in den Vereinigten Staaten von Amerika und in der Bundesrepu- blik Deutschland 6 I. zur Situation in den Vereinigten Staaten von Amerika 6 A. Aufgaben, Struktur und Entwicklung kommunaler Körperschaften in amerikanischen Stadtregionen 6 B. c. D. 1 • Das kommunale Finanzsystem in den Vereinigten Staaten von Amerika Das System der kommunalen Einnahmen a) Die Steuern b) Gebühren und Beiträge c) zwischenstaatliche Transfers d) Die kommunale Verschuldung 2. Die Ausgaben der kommunalen Ge- bietskörperschaften 3. 1. 2. 3. 1. 2. Zunehmende Differenzen zwischen Ein- nahmen aus eigenen Quellen und Aus- gaben in den Kernstädten Zu den Ursachen der finanziellen Krise vieler Kernstädte Änderung der Bevölkerungsstruktur in den Städten Politische Hemmnisse bei der Problemlösung Funktional-räumliche Einflußfaktoren Maßnahmen und Vorschläge zur Ver- besserung der finanziellen Situation der Kernstädte in den Vereinigten Staaten vom Amerika Maßnahmen und Vorschläge auf poli- tisch-organisatorischer und admi- nistrativer Ebene Finanzpolitische Maßnahmen und Vorschläge 10 10 12 14 15 18 19 24 26 26 29 31 34 37 46 V VI II. E. A. B. c. Zur Situation in den amerikanischen Kernstädten gegen Ende der siebziger Jahre 60 Die Stadt-Umland-Wanderung in der Bundesrepublik Deutschland Diagnose zu den Ursachen der Stadt-Umland- Wanderung Bedeutung und Folgen der Stadt- umland-Wanderung - im Spiegel der Meinungen 62 62 63 66 3. Kapitel: Stadt-Umland-Wanderung und Finanz- wirtschaft der Kernstädte - zum theoretischen Aspekt des Problems 71 I. Zur Komplexität der Fragestellung 71 II. Untersuchungen auf der Basis aggregierter Daten 79 A. Darstellung 79 B. Würdigung 86 III. Grundkonzeption einer auf Mikro- daten aufbauenden Untersuchung 92 4. Kapitel: Zur Ermittlung von Kosten und Kosten- einflußgröBen und zur Messung und Zu- rechnung des Nutzens öffentlicher Güter und Leistungen und zur Bestim- mung öffentlicher Ausgaben 104 I. Vorbemerkungen 104 II. Zur Notwendigkeit und den Möglich- keiten einer Kostenrechnung und der Ermittlung von Kosteneinflußgrößen im öffentlichen Bereich 105 A. Zur Bedeutung einer Kostenrechnung im öffentlichen Bereich 105 B. zu den Möglichkeiten einer Kosten- rechnung im öffentlichen Bereich 108 C. Anpassungsformen und Kostenent- wicklung 111 III. öffentliche, insbesondere kommunale Leistungen unter Verteilungsge- A. B. 1 • 2. sichtspunkten 116 Zu den Schwierigkeiten der Leistungs- bewertung und Leistungszurechung 116 Möglichkeiten der Leistungsbe- wertung und Leistungszurechnung 119 Möglichkeiten der Zurechnung öffentlicher Leistungen 120 Die Bewertung von Leistungen im einzelnen 124 IV. Zur Bestimmung öffentlicher Ausgaben 5. Kapitel: Die Wirkungen der Stadt-Umland- Wanderung auf den finanzwirt- schaftlichen Status der Stadt Frankfurt am Main I. II. III. A. B. C. A. B. c. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Begründung der Wahl Methodische Vorbemerkungen und Datengrundlage der Untersuchung Abgrenzung der Basissektoren und Basiseinheiten für die Zurechnung von Ausgaben und Einnahmen Besondere Inzidenzprobleme im Rahmen der Untersuchung Ermittlung der auf Basissektoren und -einheiten zuzurechnenden Ausgaben und Einnahmen der Kern- stadt Frankfurt Zurechnung der Ausgaben auf Basis- einheiten bzw. -sektoren (Statische Analyse) Vorbemerkungen Die Verteilung der Ausgaben in den Einzelplänen Obis 8 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 0 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 1 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 2 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 3 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 4 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 5 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 6 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 7 Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 8 Ausweis der Ausgabenverteilung Die Sensitivität der Ergebnisse der Ausgabenzurechnung bezüglich der Variation bestimmter Annahmen zur Verteilung der Ausgaben 126 128 128 131 131 141 142 150 150 152 152 157 160 162 165 165 169 177 179 181 185 VII VIII IV. v. VI. VII. A. B. A. B. c. ,. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 1 • 2. Zurechnung der Einnahmen auf Basis- einheiten (Statische Analyse) 187 Vorbemerkungen 187 Die Zurechnung der Einnahmen 189 Die Zurechnung der Einnahmen aus der Grundsteuer A und B 189 Die Zurechnung der Einnahmen aus der Gewerbesteuer nach Gewerbeer- trag und Gewerbekapital 194 Die Zurechnung der Einnahmen aus der Lohnsummensteuer 199 Die Zurechnung der Einnahmen aus dem Gemeindeanteil an der Ein- kommensteuer 202 Die Zurechnung der Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer 203 Die Zurechnung der Einnahmen aus der Hundesteuer, Getränkesteuer und sonstigen Vergnügungsteuern 205 Die Zurechnung der Einnahmen aus den allgemeinen Zuweisungen (Schlüsselzuweisung) 207 Die Zurechnung der Einnahmen aus Krediten 208 Ausweis der Einnahmenzurechnung 209 Nettoergebnis der Zurechnung der Ausgaben und Einnahmen 209 Zum Ergebnis der statischen Analyse: Interpretation des Nettoergebnisses der Zurechnung von Ausgaben und Ein- nahmen 212 Der Einfluß von kleinräumigen Verlagerungsprozessen auf den Finanzstatus der Stadt Frankfurt (Dynamische Analyse) 218 Umfang und Struktur der klein- räumigen Verlagerung im Ballungs- raum Frankfurt 218 Umfang und Struktur der Verlagerung im Unternehmenssektor 218 Umfang und Struktur der Abwanderung und Zuwanderung von Kernstadtbe- wohnern 220 Bemerkungen zur Konzeption 225 Wirkungen kleinräumiger Verlage- rungsprozesse auf die Entwicklung der Ausgaben der Kernstadt 228 D. Wirkungen kleinräumiger Verlage- rungsprozesse auf die Entwicklung der Einnahmen der Kernstadt 240 6. Kapitel: Zur Frage der allgemeinen Geltung der Untersuchungsergebnisse für andere Großstädte in der Bundes- republik Deutschland 248 7. Kapitel: Maßnahmen zur Verbesserung der Situation in den Kernstädten 254 254 254 I. II. III. A. B. c. A. B. A. B. Zur Begründung solcher Maßnahmen Unerwünschte Entwicklungen Argumente gegen eine Förderung der Kernstädte Fazit Ziele und Handlungsanweisungen Zum Problem der Zielvorgabe und Zielfixierung 257 263 265 265 1. Die Zielformulierung auf poli- tischer Ebene - Kernstädtische Funktionen, Leitbilder ausgewo- gener räumlicher Strukturen und Interessengegensätze in den Bal- lungsgebieten 266 2. Versuche zur Bestimmung optimaler Agglomerationsräume und Stadtgrößen 271 3. Fazit 272 ,. 2. 3. 4. 5. Handlungsanweisungen für Gegen- steuerungsmaßnahmen zu den faktischen Bedingungen für die Planung in den Kernstädten Handlungsanweisungen für den 275 275 Planungsprozeß 277 Zur Koordination im föderativen Gefüge 278 Zur Verbesserung der Effizienz in der Mittelverwendung der Kernstädte 282 Zur gewerblichen Nutzung des kern- städtischen Bodens 285 Möglichkeiten und Grenzen finanz- politischer Maßnahmen 287 Abgrenzung 287 Ausgabenprogramme von Bund und Ländern 290 IX X 1. Vorschläge 290 2. Würdigung 291 C. Änderungen von finanzausgleichs- rechtlichen Regelungen zugunsten der Kernstädte 297 1. Vorschläge 297 2. Würdigung 299 D. Änderungen steuerlicher Rege- lungen zugunsten der Kernstädte 304 1. Vorschläge 304 2. Würdigung 306 E. Finanzielle Anreize für die pri- vaten Wirtschaftssubjekte zur Be- einflussung kleinräumiger Verlage~ rungsprozesse 312 1. Vorschläge 312 2. Würdigung 315 8. Kapitel: Schluß - Zusammenfassung und Ausblick 318 Anhang Zum Zusammenhang zwischen (Erwerbs)Zentrali- tät und unrentierlicher Verschuldung in verschiedenen (Gruppen von) Städten in Seite der Bundesrepublik Deutschland 321 2 Die Einwohnerschaft der Stadt Frankfurt am Main nach Alter und Einkommensklassen 327 3 Ermittlung und Ausweis der zuzurechnen- den Ausgaben 334 4 Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer auf die Einwohner der Kernstadt Frankfurt 356 Literaturverzeichnis - Bücher und Aufsätze 362 - Gesetze und Verordnungen 386 - Nicht veröffentlichtes Material 387 XI XII Tabellen und Ubersichten im Text Tabelle I: zahlenmäßige Entwicklung der Gebietskörperschaften in den Vereinigten Staaten von Amerika in den Jahren 1942-1972 9 Tabelle II: Entwicklung und Ausmaß verschiede- ner Einnahmen der kommunalen Ge- bietskörperschaften 11 Tabelle III: Direkte Ausgaben (ohne zwischen- staatliche (Rück-)transfers) aller kommunalen Gebietskörper- schaften 20 Tabelle IV: Direkte Ausgaben der 43 bzw. 48 Tabelle größten Cities 21 1: Struktur der Einwohnerschaft der Stadt Frankfurt nach Alter und monatlichem Nettoeinkommen der Individuen zum 1.1.1977 134 Tabelle 2: Struktur des Unternehmenssektors in der Stadt Frankfurt nach der Zahl der Beschäftigten in den einzelnen Wirtschaftsabtei- lungen 1977/78 136 Tabelle 3: Ausgaben innerhalb der Einzel- pläne 0 - 8 145 Tabelle 4: Einnahmen nach Einnahmearten 149 Tabelle 5: Ausgaben innerhalb verschiedener, im Einzelplan 0 ausgewiesenen Ämter 155 Tabelle 6: Tätigkeiten der einzelnen Ämter für Einwohner, Unternehmen und Umland 156 Tabelle 7: Anteilige Ausgaben für Basissek- toren im Einzelplan 0 156 Tabelle 8: Anteilige Ausgaben für Basis- sektoren im Einzelplan 1 160 Tabelle 9: Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 3 164 Tabelle 10: Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 4 166 Tabelle 11: Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 5 168 Tabelle 12: Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 6 176 Tabelle 13: Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 7 178 Tabelle 14: Die Verteilung der Ausgaben im Einzelplan 8 Tabelle 15: Zurechnung der Ausgaben Tabelle 16: Die Zurechnung der Ausgaben auf die Unternehmen (Wirtschaftsab- teilungen) in der Kernstadt nach 181 183 der Zahl der Beschäftigten 184 Tabelle 17: Geschoßfläche nach Wirtschafts- abteilungen in Frankfurt 191 Tabelle 18: Anteil der Wirtschaftsabteilungen an den Einnahmen aus der Grund- steuer B 193 Tabelle 19: Gewerbesteueraufkommen nach Wirtschaftsabteilungen 197 Tabelle 20: Die Zurechnung der Gewerbesteuer- einnahmen 199 Tabelle 21: Die Zurechnung der Einnahmen aus der Lohnsummensteuer auf Wirt- schaftsabteilungen 201 Tabelle 22: Die Zurechnung der Einnahmen aus der Beteiligung an der Einkommen- steuer auf die Einwohner der Kern- stadt 203 Tabelle 23: Die Zurechnung der Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer auf Wirt- schaftsabteilungen 206 Tabelle 24: Die Zurechnung der Einnahmen aus der Hundesteuer, Getränkesteuer und sonstigen Vergnügungsteuern 207 Tabelle 25: Zurechnung der Einnahmen 210 Tabelle 26: Nettoergebnis nach Verteilung der Ausgaben und Einnahmen (Saldo filr Basiseinheiten) 211 Tabelle 27: Wanderungen im Ballungsraum Frankfurt 222 Tabelle 28: Veränderung des Einkommensteuer- anteils bei Abwanderungen von Erwerbstätigen 244 Tabelle 29: Wanderungsgewinne von größeren Gemeinden im Umlandgebiet von Großstädten im Jahre 1977 249 Tabelle 30: Ausgewählte Einnahmen und Ausgaben bundesdeutscher Großtstädte im Jahr 1977 in DM je Einwohner 252 XIII XIV Seite Ubersicht A Stadt-Umland-Beziehungen 77 Ubersicht B Statische und dynamische Analyse 99 Ubersicht C Finanzwirtschaftlich bedeutsame Beziehungen im Ballungsgebiet Frankfurt 140 Ubersicht D Verknüpfung der Einnahmen 188 Ubersicht E Abhängigkeit von Ausgaben der Kernstadt von Verlagerungs- prozessen 233 Abkürzungsverzeichnis AER AfK BGBl. FA FAG FAZ Fn. FR GG i.d.F. IzR Jg. LE NTJ NZZ o.J. o.o. o.v. PAR PF PFQ RGBl. SMSA TB UA u.a. UVF WA WD ZfB ZfbF The American Economic Review Archiv für Kommunalwissenschaften Bundesgesetzblatt Finanzarchiv Gesetz zur Regelung des Finanzausgleichs Frankfurter Allgemeine Zeitung Fußnote Frankfurter Rundschau Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland in der Fassung Informationen zur Raumentwicklung Jahrgang Land Economics National Tax Journal Neue Züricher Zeitung ohne Jahresangabe ohne Ortsangabe ohne verfasserangabe Public Administrative Review Public Finance Public Finance Quarterly Reichsgesetzblatt Standard Metropolitan Statistical Area Teilbereich Unterabschnitt und andere Umlandverband Frankfurt Wirtschaftsabteilungen Wirtschaftsdienst Zeitschrift für Betriebswirtschaft Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung XV