Daniel Immer Rechtsprobleme der Akkreditierung von Studiengängen Universitätsverlag Göttingen Göttinger Schriften zum Öffentlichen Recht Daniel Immer Rechtsprobleme der Akkreditierung von Studiengängen This work is licensed under the Creative Commons License 3 .0 “by - nd”, allowing you to download, distribute and print the document in a few copies for private or educational use, given that the document stays unchanged and the creator is mentioned. You are not allowed to sell copies of the free version. erschienen als Band 3 der Reihe „Göttinger Schriften zum Ö ffentlichen Recht“ im Universitätsverlag Göttingen 2013 Daniel Immer Rechtsprobleme der Akkreditierung von Studiengängen Göttinger Schriften zum Öffentlichen Recht Band 3 Universitätsverlag Göttingen 2013 Bibliographische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliographie; detaillierte bibliographische Daten sind im Internet über <http://dnb.ddb.de> abrufbar. Herausgeber der Reihe „Göttinger Schriften zum Öffentlichen Recht“ Prof. Dr. Hans Michael Heinig, Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Heun, Prof. Dr. Christine Langenfeld, Prof. Dr. Thomas Mann Autorenkontakt Email: Daniel.Immer@web.de Dieses Buch ist auch als freie Onlineversion über die Homepage des Verlags sowie über den OPAC der Niedersächsischen Staats- und Universitätsbibliothek (http://www.sub.uni-goettingen.de) erreichbar und darf gelesen, heruntergeladen sowie als Privatkopie ausgedruckt werden. Es gelten die Lizenzbestimmungen der Onlineversion. Es ist nicht gestattet, Kopien oder gedruckte Fassungen der freien Onlineversion zu veräußern. Satz und Layout: Daniel Immer Umschlaggestaltung: Jutta Pabst © 2013 Universitätsverlag Göttingen http://univerlag.uni-goettingen.de ISBN: 978-3-86395-106-1 ISSN : 2191-4583 Für Amalia Vorwort Die vorliegende Arbeit ist im Sommersemester 2012 von der Juristischen Fakultät der Georg-August-Universität Göttingen als Dissertation angenommen worden. Sie entstand im Wesentlichen während meiner Zeit als Wissenschaftlicher Mitar- beiter am Lehrstuhl von Herrn Prof. Dr. Thomas Mann für Öffentliches Recht, ins- besondere Verwaltungsrecht. Im Herbst 2012 wurde sie nochmals aktualisiert. Die Gesetzes- und Beschlusslage befindet sich auf dem überarbeiteten Stand von Dezember 2012. Rechtsprechung und Literatur stammen hauptsächlich aus der Zeit bis zum Sommer 2010; gleichwohl habe ich allen voran Beiträge zu den Kernproblemen der Arbeit ebenfalls noch bis Dezember 2012 eingearbeitet. Zuallererst möchte ich ganz besonders meinem Doktorvater Prof. Dr. Thomas Mann danken , der nicht nur das Erstvotum für diese Arbeit geschrieben hat, sondern mir während der gesamten Zeit meiner Promotion mit wertvollen Anre- gungen und persönlichen Ratschlägen zur Seite stand. Ihm und der gesamten Mannschaft danke ich an dieser Stelle auch noch einmal für die interessante und erfüllende Zeit als Mitarbeiter am Lehrstuhl, in der ich viel gelernt, viel erlebt und mich immer sehr wohl gefühlt habe. Herrn Prof. Dr. Hans-Michael Heinig danke ich herzlich für eine trotz des Umfangs zügige Erstellung des Zweitvotums. Den Herausgebern der „Göttinger Schriften zum Öffentlichen Recht“ danke ich für die Aufnahme der Arbeit in ihre Schriftenreihe. Sehr gefreut habe ich mich schließlich über die Anerkennung mei- ner Arbeit durch die Verleihung des Fakultätspreises im Februar 2013. Der Juristi- schen Gesellschaft zu Kassel als Stifterin des Preises gebührt der Dank für die großzügige finanzielle Unterstützung. Weiterhin möchte ich die Gelegenheit nutzen, meiner Familie und meinen Freunden Dank zu sagen für jede Unterstützung, die zum Gelingen der Promoti- on beigetragen hat, sowie für all die schönen Erinnerungen, die ich abseits der Arbeit mit den zurückliegenden Jahren verbinde. Meinem Freund Dr. Andreas Reißmann danke ich für bewegte Diskussionen und manches „gestohlene Pferd“, meinen Freunden Ilona Herrmann und Dominik Franzki nicht zuletzt für die Gast- freundschaft in ihrer Göttinger Wohnung nach unserem Umzug nach Lippstadt. Ganz besonders danke ich meinen Eltern Martina und Johannes Immer, auf de- ren Hilfe und Zuspruch ich mich stets verlassen konnte. Mein Vater hat überdies die Arbeit in voller Länge Korrektur gelesen und also maßgeblich dazu beigetra- gen, ihr sprachlich und orthographisch den Feinschliff zu geben. Mein größter Dank gilt schließlich meiner lieben Frau Lena, die mich in all den Jahren begleitet und sämtliche Phasen der Bearbeitung mit mir durchgestanden hat. Dass sie mir in dieser Zeit und neben der Beendigung ihres eigenen Studiums noch zwei wundervolle Kinder schenkte, kann ich an dieser Stelle gar nicht hoch genug würdigen. Widmen möchte ich die Arbeit unserer im Mai 2008 geborenen Tochter Amalia. Bei allem Einsatz für den Erfolg der Promotion genügte immer ein Blick von ihr, um einzusehen, was im Leben noch wichtiger und wertvoller ist. Lippstadt, im Februar 2013 Daniel Immer Inhaltsverzeichnis Gesetzes- und Abkürzungsverzeichnis ........................................................................ XIV Einleitung ............................................................................................................................... 1 1. Teil: Das Akkreditierungssystem an deutschen Hochschulen ................................. 11 1. Kapitel: Der Begriff „Akkreditierung“ – Erläuterungen, Vergleiche und Abgrenzungen....................................................................................................... 11 A) Akkreditierung im deutschen Hochschulrecht – Arten, Gegenstände und Beteiligte................................................................................... 11 I. Beteiligte am Akkreditierungssystem - Agenturen und Akkreditierungsrat ............................................................................................ 12 II. Programm-, System- und institutionelle Akkreditierung....................... 15 B) Überblick über Akkreditierung und Qualitätssicherung in anderen Rechtsgebieten......................................................................................................... 18 I. Qualitätssicherung in der Wirtschaft.......................................................... 18 1) Beispiele .................................................................................................. 18 2) Vergleiche mit dem Hochschulwesen ................................................. 19 II. Akkreditierung in der Diplomatie und im Journalismus ....................... 20 C) Die Abgrenzung zu verwandten Begriffen des Hochschulrechts ............. 21 I. Rahmenprüfungsordnungen........................................................................ 21 II. Staatliche Genehmigungen ........................................................................ 22 1) Genehmigung von Prüfungsordnungen: ............................................ 22 2) Genehmigung von Studiengängen nach Landesrecht ...................... 23 3) Genehmigungen und Akkreditierung im Vergleich .......................... 24 III. Zielvereinbarung ........................................................................................ 26 IV. Evaluation ................................................................................................... 28 1) Interne und externe Evaluation ........................................................... 28 2) Evaluation und Akkreditierung im Vergleich .................................... 29 V. Exkurs: Hochschulreform durch Ökonomisierung und neues Steuerungsmodell .............................................................................................. 32 1) Ursprung, Gründe und Prinzipien des neuen Steuerungsmodells ...................................................................................... 32 2) Instrumente der Hochschulreform...................................................... 33 3) Moderne Steuerungsmechanismen im Lichte der Wissenschaftsfreiheit .................................................................................. 36 a) Organisationsstrukturen und Hochschulräte ................................ 36 b) Zielvereinbarungen und Globalhaushalte...................................... 39 Inhaltsverzeichnis II c) Evaluationen und leistungsbezogene Mittelverteilung................. 41 d) Fazit ..................................................................................................... 44 2. Kapitel: Das Akkreditierungswesen im internationalen Kontext..................... 45 A) Die Akkreditierung von Bildungseinrichtungen in den USA als Vorbild für das europäische Akkreditierungswesen .......................................... 45 I. Einleitung ....................................................................................................... 45 II. Formen, Verfahren und Ziele der Akkreditierung ................................. 46 III: „Accreditation“ und „Recognition“ ........................................................ 47 IV. Statistik und Bedeutung des Akkreditierungswesens ........................... 48 V. Zusammenfassung ....................................................................................... 48 B) Die Entwicklung des Akkreditierungswesens in Europa - Hintergründe und Chronologie des „Bologna - Prozesses“ .............................. 49 I. Einleitung – Bildungs- und Hochschulpolitik auf europäischer Ebene .................................................................................................................. 49 II. „Von Bologna bis Bukarest“ (die Chronologie) ..................................... 52 1) 1988: Magna Charta Universitatum ..................................................... 52 2) 1997: Lissaboner Konvention .............................................................. 53 3) 1998: Sorbonne-Erklärung .................................................................... 53 4) 1999: Bologna – Erklärung ..................................................................... 54 5) 2001: Prager Kommuniqué ................................................................... 55 6) 2003: Berliner Kommuniqué ................................................................ 56 7) 2005: Bergener Kommuniqué .............................................................. 57 8) 2007: Londoner Kommuniqué............................................................. 58 9) 2009: Kommuniqué von Leuven ......................................................... 59 10) Fortführung des Prozesses seit 2010................................................. 59 III. Rechtliche Würdigung der Beschlüsse.................................................... 61 IV. Netzwerke, ESG und Europäisches Register für Qualitätssicherung............................................................................................. 62 3. Kapitel: Rechtsgrundlagen und Entwicklungslinien des Akkreditierungswesens in Deutschland .................................................................... 65 A) Die Umsetzung des Bologna-Prozesses im Allgemeinen ........................... 65 I. Insbesondere: Die Einführung konsekutiver (gestufter) Studienabschlüsse ............................................................................................. 65 II. Bachelor- und Master als Teil einer umfassenden Studienstrukturreform ...................................................................................... 66 III. Entwicklung, aktuelle Bestandsaufnahme und Ausblick ..................... 68 Inhaltsverzeichnis III IV. Hochschulreform in der Diskussion - Teil 1: Bachelor und Master ................................................................................................................. 70 1) Allgemeines ............................................................................................. 70 2) Spezialfall Juristenausbildung ............................................................... 74 B) Akkreditierung in den Gesetzen von Bund und Ländern........................... 77 I. § 9 HRG als rahmenrechtliche Grundlage des Akkreditierungswesens auf Bundesebene ..................................................... 77 1) Koordinierung der Ordnung von Studium und Prüfungen durch Akkreditierung und Rahmenprüfungsordnungen ..................... 78 2) Die Situation nach der Föderalismusreform ...................................... 80 II. Die Umsetzung der Rahmenvorgabe in den Landesgesetzen .............. 82 1) Akkreditierung von Studiengängen in den Landeshochschulgesetzen.......................................................................... 82 2) Das AkkStiftungsG des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15.02.2005 .................................................................................................. 84 a) Herkunft und Zweck des Gesetzes ................................................. 84 b) Überblick über die Regelungen im Einzelnen .............................. 85 C) Akkreditierung von Studiengängen in den Beschlüssen von HRK, KMK und Akkreditierungsrat............................................................................... 87 I. Einleitung – die Beschluss fassenden Gremien ....................................... 87 1) Die Kultusministerkonferenz (KMK)................................................. 87 2) Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) ......................................... 89 II. Chronologie des Akkreditierungswesens ................................................. 91 1) 1998 – 2002: Die Ideen und Anfänge des Akkreditierungswesens ............................................................................... 91 2) 2002 – 2005: Vom Ziel der dauerhaften Etablierung des Akkreditierungswesens bis zum AkkStiftungsG .................................... 92 3) 2005 – heute: Neue Beschlüsse und aktuelle Herausforderungen ..................................................................................... 94 III. Kriterien und Maßstäbe für das Akkreditierungsverfahren ................ 96 1) Kriterien für die Akkreditierung von Studiengängen ....................... 96 2) Strukturvorgaben und nationaler Qualifikationsrahmen ................. 98 3) Sonderregelungen für besondere Fachbereiche, Studiengänge mit Staatsexamen und Promotionsprogramme .................................... 101 4) Kriterien zur Akkreditierung von Agenturen und Vereinbarungen zwischen Agenturen und dem Akkreditierungsrat..................................................................................... 103 5) Vorgaben „aus Europa“ ...................................................................... 104 IV. Einzelheiten zum Ablauf des Akkreditierungsverfahrens ................. 105 1) Die Akkreditierung von Studiengängen............................................ 105 a) Verfahrensbeteiligte ......................................................................... 105 b) Verfahrensablauf ............................................................................. 106 Inhaltsverzeichnis IV c) Verfahrensprinzipien ....................................................................... 109 d) Verfahrensaufwand, Verfahrenskosten und Effizienzsteigerung durch Cluster-Akkreditierung ......................... 110 2) Die Akkreditierung von Agenturen durch den Akkreditierungsrat..................................................................................... 111 D) Aufbau und Entwicklung der Systemakkreditierung ................................ 112 I. Die Idee und die Anfänge des Verfahrens .............................................. 112 II. Kriterien und Verfahrensregeln .............................................................. 114 III. Programm- und Systemakkreditierung im Vergleich ......................... 117 IV. Entwicklung, Gegenwart und Zukunft der Systemakkreditierung...................................................................................... 118 E) Relevanz und Konsequenzen des Akkreditierungsverfahrens ................. 121 I. Allgemeines .................................................................................................. 121 II. Insbesondere: Einfluss der Akkreditierung auf die Zulassung von Studiengängen.......................................................................................... 122 1) Zulassung und Akkreditierung von Studiengängen nach Landeshochschulrecht .............................................................................. 122 2) Zulassung und Akkreditierung gem. der derzeitigen Länderpraxis............................................................................................... 124 4. Kapitel: Statistiken und Diskussion zum Akkreditierungswesen .................. 129 A) Statistiken akkreditierter und angebotener Studiengänge ......................... 129 B) Akkreditierung als Teil von Ökonomisierung und Internationalisierung ............................................................................................. 129 C) Hochschulreform in der Diskussion – Teil 2: Akkreditierung ................. 130 2. Teil: Verwaltungsrechtliche Probleme der Akkreditierung ................................... 139 Methodische Vorüberlegung: Gegenstand und Grenzen der rechtlichen Erörterung ................................................................................................................... 139 5. Kapitel: Die Rechtsnatur der Akkreditierung .................................................... 141 A) Einleitung: Akkreditierung als öffentliche Aufgabe unter privater Trägerschaft?.......................................................................................................... 141 B) Grundzüge der Beteiligung Privater an öffentlichen Aufgaben ............... 142 I. Gründe und Hintergründe ......................................................................... 143 II. Klassifizierung staatlichen und privaten Handelns anhand der Begriffe „Staatsaufgabe“ und „öffentliche Aufgabe“ ................................ 145 Inhaltsverzeichnis V III. Fallgruppen und Systematisierung ........................................................ 147 1) Private als Inhaber von Staatsgewalt – die Beleihung .................... 149 2) Private Teilbeiträge zu staatlichem Handeln .................................... 152 a) Funktionale (Erfüllungs-)Privatisierung und Verwaltungshilfe ................................................................................... 152 b) Entscheidungsvorbereitung ........................................................... 153 c) Rechtliche Konsequenzen .............................................................. 154 3) Private als Inhaber öffentlicher Aufgaben nach (materieller) Aufgabenprivatisierung ............................................................................ 155 4) „Verfahrensprivatisierung“ als eigenständige Kategorie? .............. 156 5) Die Fälle regulierter gesellschaftlicher Selbstregulierung ............... 157 a) Begriffe .............................................................................................. 158 b) Fallgruppen und Typisierung......................................................... 158 c) Rechtliche Konsequenzen .............................................................. 160 d) Selbstregulierung und Grenzen des Privatisierungsbegriffs ..... 161 IV. Zusammenfassung und Schlussfolgerung ............................................ 162 C) Akkreditierung der Agenturen durch den Akkreditierungsrat ................. 162 I. Ausgangpunkt: Das zweistufige Akkreditierungssystem ...................... 162 II. Akkreditierung als Verwaltungsakt ......................................................... 163 III. Adressaten der Entscheidung des Akkreditierungsrates – evalag als Sonderfall:....................................................................................... 165 D) Akkreditierung der Studiengänge und Qualitätssicherungssysteme durch die Agenturen ............................................................................................. 167 I. Die Ausgangsfrage: privates oder öffentliches Recht? .......................... 167 II. Akkreditierung als Verwaltungsakt? ....................................................... 168 III. Überblick über die vertretenen Meinungen ......................................... 169 1) Gesetze und Landesparlamente ......................................................... 170 2) Erste Ansätze in der Rechtsprechung ............................................... 170 3) Die rechtswissenschaftliche Diskussion ........................................... 171 IV. Vorgaben des Europarechts ................................................................... 173 1) Bologna- Prozess und „ESG“ ............................................................. 173 2) Internationale Verflechtung und Möglichkeiten der wechselseitigen Anerkennung von Akkreditierungsentscheidungen .............................................................. 175 3) Zwischenergebnis ................................................................................. 178 V. Zum Vergleich: Qualitätskontrolle durch private Sachverständige in anderen Rechtsgebieten............................................................................. 178 1) Private Qualitätskontrolle anstelle von staatlicher Zulassung und Überwachung.................................................................................... 179 a) Akkreditierung und Zertifizierung im Produktsicherheitsrecht....................................................................... 179 b) Sachverständige im deregulierten Bauordnungsrecht: ............... 188 Inhaltsverzeichnis VI c) Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb, §§ 56 f. KrwG ....... 192 d) Sachverständige bei der Jahresabschlussprüfung gem. §§ 316 ff. HGB ..................................................................................... 193 2) Private Qualitätskontrolle neben bestehen bleibender staatlicher Überwachung – am Beispiel des Betriebsbeauftragten im Umweltrecht ................................................... 194 3) Private Qualitätskontrolle neben behördlicher Überwachung und als Teil einer staatlichen Registrierung – am Beispiel der Validierung im Umweltschutzaudit ........................................................ 195 a) Überblick ........................................................................................... 195 b) Rechtliche Bewertung ..................................................................... 198 4) Qualitätskontrolle durch Privatpersonen mit hoheitlicher Funktion ................................................................................................ 200 a) Einschaltung von Sachverständigen und Prüfern im Kraftfahrzeugverkehr .......................................................................... 201 b) Weitere Beispiele der außenwirksamen und der verfahrensinternen Beleihung ........................................................... 205 c) Kritik an dem Argument „faktische Verbindlichkeit“ ............... 208 VI. Akkreditierung von Studiengängen – eigene Analyse, Diskussion und Entscheidung ...................................................................... 210 1) Ausgangspunkt und Maßstab der Diskussion.................................. 210 a) Prüfsysteme in der Wirtschaft als Paradigma für das Hochschulwesen? ................................................................................. 210 b) Rechtsquellen zur Identifizierung von hoheitlicher oder privater Tätigkeit................................................................................... 212 c) Länderübergreifende und landesspezifische Auslegung ............ 212 d) Zuordnung von Rechtssätzen anhand der herkömmlichen Abgrenzungstheorien? ......................................................................... 214 2) Exegese – Teil 1: Widersprüche im Akkreditierungssystem.......... 217 a) Das Selbstverständnis der HRK, des Akkreditierungsrates und der Agenturen .............................................................................. 217 b) Verträge, Wahlfreiheit, Finanzierungsmodell und „unechter“ Wettbewerb ...................................................................... 219 c) Das Verfahren in den Beschlüssen und Vereinbarungen des Akkreditierungsrates ..................................................................... 222 d) Zwischenergebnis ............................................................................ 224 3) Exegese – Teil 2: Rechtswirkungen und Rechtssystematik des Verfahrens nach länderübergreifender Verabredung .......................... 225 a) Der Verfahrenszweck – Mindeststandards für die Zulassung von Studiengängen ............................................................ 225 b) Akkreditierung als eigenverantwortliche Entscheidung ............ 227 c) Beauftragung und Ermächtigung der Agenturen – der „Sphärengedanke“ ................................................................................ 228 Inhaltsverzeichnis VII d) Akkreditierung als rechtsverbindlicher Qualitätsnachweis für Staat und Hochschule ................................................................... 229 e) Rechts- und Fachaufsicht des Akkreditierungsrates .................. 234 f) Zwischenergebnis ............................................................................. 235 4) Exegese – Teil 3: Rechtswirkungen und Rechtssystematik des Verfahrens nach landesrechtlichen Besonderheiten............................ 236 a) Rechtsverbindliche Akkreditierung und weitere Genehmigungsvoraussetzungen ........................................................ 237 b) „Sollvorschriften“ und einstweilige Aufnahme des Lehrbetriebs .......................................................................................... 239 c) Akkreditierung und (sonstige) Parallelverfahren ........................ 243 5) Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen ..................................... 246 6) Der Inhalt der Akkreditierung im Einzelnen ................................... 247 a) Verwaltungsakt, mehrstufiger Verwaltungsakt oder schlicht-hoheitliche Maßnahme ......................................................... 247 b) Individualverwaltungsakt oder Allgemeinverfügung ................. 250 7) Ohne Beleihungsgesetz keine Beleihung? Ohne Beleihung kein Verwaltungsakt? ............................................................................... 251 a) Problemstellung................................................................................ 251 b) Diskussion und differenzierende Betrachtung im Akkreditierungswesen.......................................................................... 253 8) Zwischenergebnis ................................................................................. 255 6. Kapitel: Verwaltungsrechtliche Konsequenzen ................................................ 257 A) Konsequenzen für die Agenturen: Die Differenzierung zwischen hoheitlicher und sonstiger (privater) Rechtsstellung ....................................... 257 I. Reichweite von Mindestkriterien und Verfahrensstandards ................ 257 II. Verwaltungsverfahren der Agenturen und Einsatz privater Gutachter zur Entscheidungsvorbereitung................................................. 258 III. Inkurs - Grundrechtsschutz und Aufsichtsbefugnisse ...................... 260 1) Die Situation außerhalb des vom Akkreditierungsrat vorgegebenen Verfahrens ....................................................................... 260 2) Die Situation im Rahmen der Beleihung .......................................... 262 a) Grundsatz .......................................................................................... 262 b) Ausnahmen für den Zugang zur Beliehenenstellung................. 263 c) Ausnahmen für Aufsichtsmaßnahmen mit „überschießender Innentendenz“ ...................................................... 265 B) Verwaltungsakt und vertragliche Beziehungen zwischen Hochschule und Agentur ........................................................................................................... 266 I. Problemaufriss ............................................................................................. 267 Inhaltsverzeichnis VIII II. Allgemeine Abgrenzung privatrechtlicher – öffentlich-rechtlicher Vertrag .............................................................................................................. 269 III. Differenzierte Betrachtung im Akkreditierungswesen ....................... 270 1) Vertragsgestaltung mit unmittelbarem Bezug zur Akkreditierungsentscheidung .................................................................. 270 2) Vertragsgestaltung im Übrigen ........................................................... 271 a) Vertragszweck und Reichweite des Vertragsinhalts ................... 271 b) Grenzen der Beleihung ................................................................... 273 3) Schlussfolgerungen ............................................................................... 274 3. Teil: Verfassungsrechtliche Legitimation des Akkreditierungswesens ................ 277 Vorbemerkung: Warum Legitimation? ................................................................... 277 7. Kapitel: Anforderungen an den Aufbau der Akkreditierungsstiftung.......... 279 A) Einleitung.......................................................................................................... 279 I. Die Akkreditierungsstiftung im Organisationsgefüge der Verwaltung ....................................................................................................... 279 II. Legitimationsprobleme im Überblick..................................................... 281 B) Körperschaft, Anstalt oder Stiftung?............................................................ 282 C) Rechtsstaatliche Postulate und moderne Leitbegriffe des Verwaltungsrechts................................................................................................. 286 I. Grundsätzliches ........................................................................................... 286 II. Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ........................................................ 287 III. Entscheidungsstrukturen der Akkreditierungsstiftung ...................... 289 D) Die Akkreditierungsstiftung und das Demokratieprinzip ........................ 291 I. Inhalte und Anforderungen des Demokratieprinzips ........................... 291 1) Bausteine demokratischer Legitimation und ihre Zusammengehörigkeit .............................................................................. 292 2) Weitere Ausprägungen und ergänzende Faktoren .......................... 293 3) Alternative Legitimationsgrundlagen und Sonderformen von Legitimation ............................................................................................... 294 II. Legitimationsfragen beim Aufbau der Akkreditierungsstiftung......... 298 1) Zusammensetzung der Stiftungsorgane und Benennung ihrer Mitglieder .......................................................................................... 299 2) Problemaufriss und Lösungsversuche............................................... 300 III. Rechtfertigung durch autonome Legitimationsstrukturen - Akkreditierungsstiftung als Fall der funktionalen Selbstverwaltung? ..... 302 1) Allgemeine Begriffsbestimmung ........................................................ 303 Inhaltsverzeichnis IX 2) Zulässigkeit und Legitimationsgrundlagen der funktionalen Selbstverwaltung........................................................................................ 304 3) Grundvoraussetzungen für eine Selbstverwaltung im Akkreditierungswesen .............................................................................. 306 a) Selbstverwaltung in Stiftungsstrukturen ....................................... 307 b) Selbstverwaltung und Beteiligung von Staatsvertretern ............ 309 c) Schlussfolgerungen und Bildung von Vergleichsgruppen ......... 316 4) Einzelheiten und Probleme der derzeit geltenden Stiftungsstruktur ........................................................................................ 317 a) Defizite der personell-organisatorischen Legitimation .............. 317 b) Defizite der sachlich-inhaltlichen Legitimation .......................... 321 c) Defizite der Zusammensetzung des Akkreditierungsrates aus demokratischer Sicht ................................................................... 322 5) Ergebnis und Rechtsfolgen ................................................................. 324 IV. Anhang: grundrechtliche Postulate für eine Vormachtstellung der Hochschulvertreter? ................................................................................ 325 E) Rechtsnatur und (fehlende) Rechtsverbindlichkeit der Kriterien, Verfahrens- und Entscheidungsregeln .............................................................. 328 I. Problemaufriss ............................................................................................. 328 II. Mögliche Rechtsnormen .......................................................................... 331 1) Rechtsverordnungen? .......................................................................... 331 2) Satzungen und sonstige autonome Rechtssetzung? ........................ 331 3) Verwaltungsvorschriften?.................................................................... 334 III. Zwischenergebnis und Schlussfolgerung ............................................. 336 IV. Anhang: Die Rechtsnatur von Strukturvorgaben und sonstigen Beschlüssen ...................................................................................................... 336 8. Kapitel: Anforderungen an die Übertragung von Aufgaben und Hoheitsbefugnissen.................................................................................................... 339 A) Einleitung und Überblick: Die Aufgabenverteilung im Akkreditierungswesen .......................................................................................... 339 B) Die Beleihung der Agenturen durch den Akkreditierungsrat................... 340 I. Chancen und Risiken der Einschaltung von Privatpersonen im Akkreditierungswesen .................................................................................... 340 II. Anforderungen an den Beleihungsvorgang ........................................... 342 1) Der institutionell-organisatorische Gesetzesvorbehalt................... 342 a) Herkunft und Inhalt ........................................................................ 343 b) Beleihung und mittelbare Staatsverwaltung ................................ 345 c) Bestandsaufnahme im AkkStiftungsG und den Landeshochschulgesetzen ................................................................... 346 Inhaltsverzeichnis X 2) Weitere Anforderungen im Überblick .............................................. 349 a) Der Funktionsvorbehalt aus Art. 33 Abs. 4 GG ........................ 349 b) Auswahl der Agenturen im Sinne sachgerechter Aufgabenerfüllung ................................................................................ 351 3) Konsequenzen ...................................................................................... 352 III. Anforderungen an die Einschaltung der Sachverständigen („peers“) ........................................................................................................... 353 IV. Anforderungen an die nachfolgende Aufsicht und Steuerung ......... 355 C) Die Beteiligung anderer Bundesländer am Akkreditierungssystem ......... 357 I. Einleitung ..................................................................................................... 357 II. Vereinbarung einer sog. „institutionellen Beteiligungsverwaltu ng“ ................................................................................ 359 III. Rechtsnatur ............................................................................................... 359 1) Kooperativer Föderalismus und Intraföderationsrecht ................. 359 2) Einordnung der Vereinbarung vom 15.10.2004 .............................. 362 IV. Rechtmäßigkeit und Rechtswirkungen der Vereinbarung ................. 363 1) Prinzipielle Zulässigkeit der Länderkooperation ............................. 363 2) Innerstaatliche Wirksamkeit und Wirksamkeit im Zwischenländerverhältnis ........................................................................ 364 a) Anforderungen aus dem jeweiligen Landesrecht ........................ 365 b) Auswirkungen auf die Geltung der Vereinbarung zwischen den Ländern .......................................................................................... 367 3) Zwischenergebnis ................................................................................. 368 V. Konsequenzen für die Beurteilung des Akkreditierungsverfahrens ............................................................................ 369 9. Kapitel: Anforderungen an die Regelung des Akkreditierungsverfahrens ........................................................................................ 371 A) Vorbemerkungen............................................................................................. 371 I. Betroffenheit von Hochschulen und Agenturen ................................... 371 II. Vertragsbeziehungen im Akkreditierungswesen und „governance by contract“ .............................................................................. 372 1) Auflistung der relevanten Vertragsbeziehungen.............................. 372 2) Besonderheiten in der Dogmatik des Verwaltungsvertrags und erste Schlussfolgerungen .................................................................. 375 B) Die Akkreditierungspflicht als Eingriff in das Wissenschaftsgrundrecht ..................................................................................... 377 I. Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 3 GG im Überblick ........................ 377 1) Sachlicher Schutzbereich ..................................................................... 377 2) Persönlicher Schutzbereich ................................................................. 379 3) Selbstverwaltung – Kooperation – staatliche Verwaltung ............. 382