Autor: Boris Mari ć Crnogorski slu č aj Borba protiv korupcije na lokalnom nivou Foto: depositphotos.com Medijska asocijacija Jugoisto č ne Evrope u saradnji sa ND i Portalom Vijesti Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 2 Medijska asocijacija Jugoisto č ne Evrope i ND i Portal Vijesti CRNOGORSKI SLU Č AJ BORBA PROTIV KORUPCIJE NA LOKALNOM NIVOU Izdava č : Medijska asocijacija Jugoisto č ne Evrope u saradnji sa ND Vijesti, Portalom Vijesti i Televizijom Vijesti Urednik: Vuk Mara š Autor: Boris Mari ć Ov a publikacija je kreirana kroz projekat „ Mediji protiv korupcije ” koji realizuje “ Medijska asocijacija Jugoistočne Evrope (MASE) " Podržan je od strane Centra za građansko obrazovanje (CGO) u okviru programa Smjes ti mo korupciju u muzej!, a koji se finansira iz sredstava Evropske u nije i Ministarstva javne uprave Vlade Crne Gore Sadržaj ove publikacije je isključiva odgovornost " Medijska asocijacija Jugoistočne Evrope (MASE)” i ni na koji način ne odražava stavove CGO - a , Evropske u nije ili Ministarstva javne uprave Vlade Crne Gore Stavovi iznijeti u samom dokumentu ne mogu se smatrati stavovima Medijske asocijacije Jugoistočne Evrope niti ND ili Portala Vijesti, već su isključivo stavovi autor a - nezavisnog eksperta Borisa Mari ća. Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 3 SADR Ž AJ 1. Uvod 4 2. Puno papira, malo rezultata. Retrospektiva institucionalno - strate š kog okvira 5 3. Urbanizam kao stalni izazov u borbi protiv korupcije na lokalnom nivou 6 3. 1. Studija slu č aja “Carine” 8 4 Slu č a j B udva i antikorupcijski planovi 11 5 Beranski s lu č aj – favo rizovanje private kompanije na š tetu lokalnog bud ž eta 1 3 6 Birokratiozovana slika 1 4 7 Planovi integriteta - samo forma M o ž emo li se nadati dola ž enju do su š tine? 1 6 8 Š ta je potrebno uraditi? 2 0 9 Plan integriteta mora ostvariti svrhu 2 1 10 Rizici za mlade op š tine 2 2 Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 4 1. UVOD Pred vama je pregled slu č aja iz Crn e Gor e , koji ukazuje na probleme u sistemu borbe protiv korupcije na lokalnom nivou , sa posebnim naglaskom na oblast urbanizma š to je oblast od posebnog rizika, te skre ć e pa ž nju na nekoliko bitnih č injenic a Prvo da su svi veliki slu č ajevi korupcije na lokalnom nivou, aktuelizovani, obra đ ivani, prijavljivani i na ktaju procesuirani prvenstveno kroz rad i napore nevladinih organizacija , nezavisnih medija, te donekle i opozicionih partija , dok je u kontinuitet u i zostajala proaktivna uloga samih lokalnih samouprava, drugih dr ž avnih organa i tu ž ila š tva . Druga č injenica koja proizilazi iz prve je, da lokalne samouprave do danas nijesu izgradile funkcionalan sitem prevencije korupcije. Tre ć a se logi č no otvara, a to je formalan pristup ovom problemu od strane lokalnih i dr ž avnih organa. Tako su lokalni planovi borbe protiv korupcije, koji jo š uvijek postoje kao institut, do ž ivjeli potpuni fijasko, a sli č nog su karaktera i planovi integriteta kao nova forma planske pr evencije korupcije Nedostatak sistemskog pristupa, lo š e sprovo đ enje procedura, pasivnost institucija i nedostatak politi č ke volje za obra č un sa korupcijom na lokalnom nivou, posebno onom koja se odnosi na sektor urbanizma, doveli su do toga da svakodnevno svjedo č imo velikom broju, prvenstveno urbanisti č kih afera, koje u kontinuitetu ne dobijaju adekvatan institucionalni epilog. Ovdje smo u zadatak sebi dali da poka ž emo kol i ko je neophodno mijenjati pristup borbe protiv korupcije na lokalnom nivou, te koli ko je pogre š no mi š ljenje da se ovaj problem rije š ava kroz centralizaciju dr ž avnih poslova, š to je odgovor centralnih vlasti. Posebno je upozoravaju ć e š to ni same centralne vlasti ne stoje bolje kada je borba protiv korupcije na dnevnom redu. Č injenica je d a se korupcija na lokalnom nivou u svom obliku visoke korupcije dominantno pojavljivala i pojavljuje u sektotu urbanizma, odnosno ure đ enja prostora i izgradnje objekata, te kao politi č ka korupcija. Danas imamo procesuiranio nekoliko lokalnih rukovodstava, prvenstveno zbog č injenice da su skup š tine op š tina dovedene u stanje takozvanih politi č kih glasa č kih ma š ina, da samim tim ne ostvaraju svoju kontrolnu i strate š ku funkciju, pa nemamo ni potrebnu podjelu vlasti na lokalnom nivou kao preduslov funkcionalnost i demokratije i kontrolnih mehanizama. Nakon centralizacije i vra ć anja procesa sna ž enja lokalnih samouprava unazad, danas je aktuelan proces protiv dvojice dr ž avnih gra đ evinskih inspektora. Zna č i korupcija i njeni rizici su ostali na istom mjestu, a sistem i dalje pati od nedostatka efektivnih mehanizama borbe. Sistemska korupcija u Crnoj Gori postala je ne samo pitanje vladavine prava, ve ć i bezbjednosno pitanje. Naime ako imate pojavu sistemske korupcije, koja je jednim dijelom koriste ć i politi č ku mo ć , u spjela da se ozakoni, š to je posebno opasno, dobijate slabe institucije dr ž ave koje nijesu dorasle mnogim izazovima. Slabe dr ž avne institucije dovode u pitanje i sam karakter dr ž ave, njenu bezbjednost, pa u krajnjem i odr ž ivost demokratskih prioriteta. Ov a specifi č na studija slu č aja pravi kratku retrospektivu uzroka i posljedica. Pokazuje koliko je raznih strate š kih i planskih dokumenata donijeto, a da njihova sadr ž ina nije poga đ ala su š tinu . Problem je nastao onda kada je politi č ki interes zasjenio potrebu da se ti dokumenti rade na bazi dubinske analize negativne prakse. Insistiranje na formi je dalo dva klju č na negativna rezultata. Jedan je vra ć anje dr ž avnog sistema u centralizaciju, a drugi je potpuna nemogu ć nost da se na bazi tih dokumenata uspostavi ef ektivan sistem borbe protiv korupcije. Nakon toga su dati aktuelni primjer i koji dokazuju tezu nefunkcionalnosti strate š kih i planskih dokumenata koji se bave borbom protiv korupcije. Mo ž e se vidjeti da su ti primjeri i stari i aktuelni u isto vrijeme , jer se na polju borbe protiv korupcije usljed ogromnih pritisaka politi č ke elite na vlasti slabo š ta unaprijedilo. Tako imamo ž ive slu č ajeve koji svoje prve korake imaju na po č etku novog milenijuma i traju preko dvije decenije Na kraju uz odre đ ene preporuke daje se osvrt na rizike od pojave korupcije u novim lokalnim samoupravama , sa posebnim naglaskom na sektor urbanizma Imamo nekoliko klju č nih paradoksa koje dokazujemo ovim dokumentom . Vlast ve ć godinama sprovodi centralizaciju sistema jer postoj e č e lokalne samouprave nisu u stanju da odgovore izazovima, a uporedo se formiraju nove op š tine . N aravno , radi se o politi č kim odlukama bez potrebnih analiza odr ž ivosti i svrsishodnosti. Sa druge strane korupcija je sveprisutna u sistemu, a njeno izvori š te je primarno u politi č koj korupciji. Tako i novoformirane op š tine brzo postaju taoci politi č ke korupcije, gdje prvo strada po š tovanje podjele vlasti, nakon toga kontrola slabi ili nestaje, a cio s i stem dobija slabe institucije koje su i same pod ogromnim r izikom korupcije. Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 5 2. PUNO PAPIRA, MALO REZULTATA. RETROSPEKTIVA INSTITUCIONALNO - STRATE Š KOG OKVIRA Korupcija udara na temeljne vrijednosti svakog dru š tva, razara institucije i mogli bi re ć i da neselektivna, jasna, odlu č na i kontinuirana borba protiv ove po š asti predstavlja condicio sine qua non vladavine prava. Antikorupcijska politika, kako u dijelu p revencije, tako i u dijelu represije, koja uklju č uje i nacionalni i lokalni nivo, predstavlja jedan od prioriteta integracionog puta Crne Gore ka EU, a u Poglavlju 23 (pravosu đ e i temeljna prava) nalazi se niz mjera koje trebaju da kreiraju antikorupcijski ambijent, u č emu su do sada rezultati prili č no ograni č eni. Op š tepoznata je č injenica da se tra ž e mjerljivi rezultati, te da u tom smislu na š e institucije se mogu pohvaliti samo odre đ enim po č etnim rezultatima. Tako đ e, mo ž emo konstatovati da je borba prot iv korupcije na lokalnom nivou zapostavljena, neefikasna, formalizovana. Problemati č an pristup ja č anju sprije č avanja korupcije na lokalnom nivou je strate š ko opredjeljenje Vlade da kroz predlaganje zakonskih rije š enja centralizuje brojne poslove lokalne sa mouprave. Na prvi pogled to mo ž e izgledati efikasno, ali sistemski je neodr ž ivo i ne ć e doprinijeti ve ć oj rezistentnosti op š tina na korupciju. Centralizacija u dijelu raspolaganja gradskim gra đ evinskim zemlji š tem, zapo š ljavanja, javnih nabavki ili u polj u ure đ enja prostora, nije zna č ajnije sprije č ila klijentelisti č ke mre ž e, gra đ evinske lobije, da osiguraju profitabilne lokacije, izgrade skrivene monopole, uz prilago đ avanje planske dokumentacije interesima investitora, na š tetu prostora. Nekada su to bili slu č ajevi poput afere “Carine”, a danas mo ž emo skrenuti pa ž nju na izgradnju malih hidroelektrana, kao uzro č nika ugro ž avanja ž ivotne sredine u interesu profita ljudi bliskih centru mo ć i. Zna č i nije rije š enje u tome gdje ć e biti mjesto rukovo đ eja i odlu č ivan ja, ve ć u funkcionalnosti antikorupcijskih politika, a decentalizacija kao osnova pove ć anja demokratskih kapaciteta dru š tva je osnov za efikasniju i efektivniju borbu protiv korupcije. U skoro svim strate š kim dokumentima imamo hronolo š ki pregled primarno pisanih dokumenata č iji su dometi, š to zbog metodologije izrade, š to zbog nedostatka politi č ke volje, krajnje ograni č eni. Tako mo ž emo na ć i narativ koji je č injeni č no ta č an, ali korupcija je i dalje sveprisutna. Pregled je manje vi š e slede ć e sadr ž ine. Normativno - sistemsko prepoznavanje potrebe za poja č anom borbom protiv korupcije i organizovanog kriminala po č inje usvajanjem Programa Vlade za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala (Program borbe protiv koripcije i organizovanog kriminala iz 2005. godine), na osnovu koga je Vlada Crne Gore formirala Nacionalnu komisiju za pra ć enje implementacije Akcionog plana za spovo đ enje Programa u februaru 2007. godine. Slede ć i korak je bio us vajanje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala sa Akcionim planom za njeno sprovo đ enje (2010 - 2014 ). U odnosu na borbu protiv korupcije na lokanom nivou, lokalne samouprave su bile u obavezi da pristupe primjeni navedene Strategije u okviru svojih nadle ž nosti, da bi se kasnije pri š lo izradi Modela programa borbe protv korupcije i organizovanog kriminala u lokalnoj samoupravi sa Akcionim planom za spre č avanje i suzbijanje korupcije na lokalnom nivou. Ovim dokumentima je predvi đ ena iz rada i usvajanje lokalnih antikorupcijskih akcionih planova koji ć e biti u nadle ž nosti lokalnih samouprava. Vlada Crne Gore je usvojila Model (2008 godine) programa borbe protiv korupcije u lokalnoj samoupravi sa Modelom Akcionog plana, na osnovu kojeg su op š tine bile u obavezi da donesu svoje akcione planove. Vlada je obavezala Ministarstvo unutra š njih poslova (MUP), da formira Komisiju za pra ć enje realizacije akcionih planova za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou, koja ć e na osnovu izvje š taja op š tin a pripremati š estomjese č ne izvje š taje o realizaciji mjera, i dostavljati Vladi i Nacionalnoj komisiji za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala godi š nje izvje š taje o realizaciji aktivnosti. Dok se dr ž avna i lokalna administracija bavila izradom , pra ć enjem, modelima akcionih planova za borbu protiv korupcije, dotle se korupcija na lokalnom nivou razvijala nevjerovatnom brzinom. Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 6 3. URBANIZAM KAO STALNI IZAZOV U BORBI PROTIV KORUPCIJE NA LOKALNOM NIVOU Urbanizam spada u najrizi č nije oblasti za pojavu korupcije i kao takav zahtjeva stalni monitoring, š to č ini se u Crnoj Gori nije slu č aj. NVO sektor je u proteklom period dao zna č ajan doprinos osvjetljavanju ovog fenomena, a ovaj dokument govori o tim naporima i č injenici da su upravo najve ć i slu č ajevi korupcije, koji su procesuirani, upravo iz prostora korupcije u urbanizmu na lokalnom nivou, a da su mehanizmi koji su trebali da unaprijede sistem prevencije korupcije bili i ostali forma b ez potrebne su š tine. Postoji odre đ eni napredak u polju internog regulisanja na lokalnom nivou, kroz ustanovljavanje setova obrazaca za podno š enje zahtjeva . P rimjer mo ž e biti sajt op š tine Budva, a sli č no je i na drugim web prezentacijama o urbanizmu u op š tinama. Primjetno je da postoji razlika u pristupu obrade podataka kao i sadr ž aju podataka, te odre đ ivanju prioriteta za objavu. Neophodno bi bilo dijelove sajta koji tretiraju urbanizam metodolo š ki uskladiti u svim lokalnim samoupravama, sa jasnim cilje m pune transparentnosti postupaka. Na sajtu Glavnog grada Podgorice primjetno je ka š njenje u a ž uriranju podataka o predmetima poput izdatih gra đ evinskih dozvola, dok je knjiga procjena prili č no a ž urna. U nekim lokalnim samoupravama poput Herceg Novog nal azimo sadr ž aj koji je a ž uran. Prili č no dobar primjer je i op š tina Š avnik, koja je vjerovatno i zbog nevelikog obima posla medju najtransparentnijima. Primjer koji treba ista ć i je sajt urbanizma Bijelo Polje, koji je lako č itljiv, pregledan, sadr ž ajan i ure dno a ž uriran. Ipak samo se postavlja pitanje koliko je sadr ž aj na web stranicama lokalnih samouprava prilago đ en gra đ anima. Naime nema interaktivnog pristupa sekteratijata u op š tinama kada je potreba upoznavanja gra đ ana sa stanjem u urbanizmu na dnevnom re du. Nema istaknutih problema, rizika š to bi doprinijelo su š tini i afirmaciji planova integriteta. Upozoravaju ć e je stanje na dijelu sajta Glavnog grada gdje se kr š i zakonska obaveza za š tite li č nih podataka u dijelu skeniranja orginalnih zahtjeva gra đ ana vezanih za pitanje urbanizma. Neinventivnost da se anonimizaraju zahtjevi jednostavnim zatamnjenjem ili pravljenjem tabela, mora trpjeti kritiku sa ukazivanjem da se takvo stanje i negativna praksa moraju ispraviti. Ova praksa je uo č ena u dijelu slobodnog pristupa informacijama na web prezentaciji Sekretarijata za planiranje i ure đ enje prostora. Praksa lokalnih samouprava u dijelu urbanizma mora biti stavljena pod stalni monitoring, a same lokalne samouprave treba da uspostave praksu koja bi omogu ć ila pra ć enje rije š avanja zahtjeva u realnom vremenu. Sprije č avanje nepravilnosti i zloupotreba mora imati poseban prioritet, a do njih i dolazi kada u ostvarivanju prava i obaveza korisnici usluga dolaze u kontakt sa slu ž benicima koji vode postupke. Od ranije znamo da koruptivni rizici u ovoj oblasti na loka lnom nivou mogu nastati i onda kada nadle ž ne lokalne slu ž be i institucije usvajaju i primjenjuju svoja prostorno - planska dokumenta, č ime odre đ uju okvir u kom se primjenjuju zakonske odredbe i odlu č uje o pojedina č nim zahtjevima u ovoj oblasti. Jedan od ri zika za pojavu korupcije u ovoj oblasti na lokalnom nivou je upravljanje predmetima. Taj aspekt zaslu ž uje poseban pristup. Naime put predmeta morao bi na ć i svoje mjesto i na sajtovima lokalnih samouprava, a to bi doprinijelo su š tinskoj transparentnosti rad a lokalnih organa u polju urbanizma, kao i omogu ć ilo puni monitorin g . U lokalnim samoupravama ne postoji sistem, kakav postoji u sudovima, za automatsku dodjelu predmeta. Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 7 Znamo iz oblasti pravosudnog s istema da se kroz pravosudni informacioni sistem (tzv. PRIS ) radi automatska slu č ajna dodjela predmeta. U svim ve ć im lokalnim samoupravama ova mogu ć nost bi bila neophodna. Ovakvom, slu č ajnom dodjelom predmeta , u bitnom bi bio smanjen uticaj rukovodilaca lokalnih slu ž bi za urbanizam u procesu dodjele predmeta. Neki rizici od mogu ć e pojave korupcije bili bi smanjeni ili uklonjeni. Sistem slu č ajne dodjele predmeta u op š tinama, gdje postoje nagla š eni rizici od pojave korupcije u urbanizmu, zna č ajno bi doprinio smanjenju tog ri zika i omogu ć io uspostavljanje nove prakse usmjerene na afirmaciju servisa gra đ ana. Tako đ e, s manjenje diskrecionih ovla šć enja rukovodilaca da odre đ ene predmete daju odre đ enim slu ž benicima predstavljalo bi zna č ajan iskorak. Tamo gdje zbog neophodne specijalizacije ovaj sistem elektronske dodjele predmeta mora trpjeti izuzetke, bila bi uspostavljenja rotacija i vodilo bi se ra č una o vremenu potrebnom za rije š avanje. Sli č no bi bilo i sa manjim lokalnim samoupravama, gdje posebnu pa ž nju treba posvetiti skoro osnovanim op š tinama. Neke od njih nemaju elektronske stranice za prezentaciju stanja u urbanizmu. Op š tina Petnjica jedina ima sajt za koji se mo ž e re ć i da elementarno ispunjava uslove, a neki vid elektronske prezentacije ima i op š tina Gusinje, ali mo ž emo zaklju č iti da su skoro osnovane lokalne samouprave u oblasti urbanizma pod visokim rizokom od pojave korupcije. Stari problem u postupcima izdavanja gra đ evinskih, upotrebnih dozvola, urbanisti č ko - tehni č kih uslova, procjena uticaja, odnosi se na neizvedenu komunikaciju izme đ u nadle ž nih organa. Lanci odlu č ivanja, kao i potrebne evidencije nikada nijesu do kraja izvedeni. Kada imate takvo stanje u praksi, rizici od pojave korupcije se zna č ajno uve ć avaju. Bolja koordinacija izme đ u slu ž bi i preduze ć a sa organima lokalne uprave ne treba da ima efekte samo na efikasnije izdavanje dokumentacije u urbanizmu. Koordinacija treba da predstavlja i praksu me đ usobne kontrole rada svih organa koji u č estvuju u odlu č ivanju i otklanjanje sumnje da su podnosioci zah tjeva uticali na bilo koga ko u č estvuje u lancu koji rezultira izdavanjem dozvola i odobrenja. Poseban problem koji ve ć decenijama trese ovu oblast je nelegalna “divlja” gradnja. Lokalne samouprave imaju zna č ajnu ulogu u procesu legalizacije koji za dr ž av u i op š tine dugo predstavlja nerije š ivu enigma. Jedan od klju č nih uzroka koji onemogu ć ava rije š avanje problema bespravne gradnje je korupcija. Nadle ž ne slu ž be u nedostatku adekvatne evidencije, koja ne podrazumjeva samo popis i lociranje bespravno sagra đ e nih objekata, ve ć i cio set komplikovanih imovinsko - svojinskih odnosa, te raznih vrsta prava i obaveza, nijesu u mogu ć nosti da uokvire problem legalizacije. Rok za legalizaciju je istekao 16. jula pro š le godine, a Zajednica op š tina je tra ž ila krajem decembra da Ministarstvo odr ž ivog razvoja i turizma ( MORT ) dozvoli predaju zahtjeva za legalizaciju do dana dono š enja plana generalne regulacije dr ž ave koji prema Zakonu o planiranju i izgradnji objekata treba da se donese do oktobra 2020. godine. Tada š nji Ministar Radulovi ć do sada se u vi š e izjava i saop š tenja protivio produ ž enju roka za legalizaciju. Nekako se logi č no name ć e pitanje, a š ta se mislilo sa tvrdim stavom da nema produ ž enja roka? Da li bi to zna č ilo da se ostali objekti ru š e, ili je mo ž da time trebalo odlo ž iti priznanje da nadle ž ni organi i dalje nijesu “spremni” da process legalizacije spr ovedu uz puni “autoritet dr ž ave”? Ina č e minister Radulovi ć je podnio stavku u svom resoru, zbog afere u kome su procesuirana dva gra đ evinska inspektora koji su pod sumnjom da su primili mito. Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 8 Radulovi ć je pres konferenciju sazvao nakon š to je u emsisi ji "Na č isto", na TV Vijesti, objavljen snimak na kom gra đ evinski inspektori navodno reketiraju investitora. Stanje u urbanizmu je upravo najlak š e objasniti kroz č injenicu da se u Crnoj Gori nalazi na desetine hiljada nelegalno sagra đ enih objekata, da ima mo ogroman broj objekata bez upotrebne dozvole, a da su evidencije daleko od a ž urnih. Ovako postavljena praksa i kontekst, predstavljaju plodno tlo za pojavu sistemske korupcije. Iz MORT - a za Vijesti su rekli: “Kao š to smo istakli u nekoliko navrata, ras pisivanje novog roka za podno š enje zahtjeva za legalizaciju se mo ž e razmotriti nakon uspostavljanja evidencije bespravnih objekata, š to je predvi đ eno zakonom. Krajem 2018. godine orto - foto snimanje teritorije Crne Gore je zavr š eno i izvr š ena je primopredaj a podataka orto - foto snimanja teritorije Crne Gore od strane izvr š ioca posla. Softver je isporu č en i instaliran, ali sistem jo š nije testiran i te aktivnosti su u toku. Sistem ć e obuhvatiti i katastarske podloge i snimljeno stanje u prostoru. Planirano je da orto - foto snimak bude operativan, odnosno, dostupan u narednom periodu. Nakon toga je potrebno ukrstiti/preklopiti podatke sa orto - foto snimka i podatke o broju podnijetih zahtjeva i taj postupak ć e rezultirati izradom evidencije bespravnih objekata i n jihovom statusu”. Kako su dodali, “nakon toga ć e biti mogu ć e izvr š iti precizniju analizu stanja u prostoru i sagledati mogu ć nost propisivanja novog roka i eventualno uslova za legalizaciju objekata za koje nije podnijet zahtjev.” Zajednica op š tina predla ž e i da se precizira da se pod osnovnim stanovanjem do 200 kvadrata nelegalno izgra đ enog prostora ra č una zbir povr š ina jednog vlasnika. Kako navode, postoje primjeri nelegalnih kolektivnih zgrada ve ć ih od 200 kvadrata u kojima ž ivi vi š e vlasnika, a zbog to ga š to povr š ina ukupnog objekta prelazi tu granicu, imaju slo ž eniji i skuplji postupak legalizacije Za legalizaciju je pristiglo oko 51.000 zahtjeva i prema podacima koje su op š tine dostavile MORT - u ukupno je do sada obra đ eno tek njih oko 29.000. Bez ko na č nog rije š avanja problema nelegalne gradnje te š ko je govoriti o borbi protiv korupcije u urbanizmu. Č injenica je da su napori MORT - a i lokalnih samouprava samo dio onoga š to treba uraditi da bi se ovaj problem zaista rije š io. Korupcija u urbanizmu na lo kalnom nivou najbolje se mo ž e sagledati kroz prezentaciju neko g od markantnih slu č ajeva, sa pravosudnim epilogom. Veliko je pitanje u kojoj mjeri su ovi procesuirani slu č ajevi uspjeli da naprave efekat odvra ć anja. Praksa koju imamo i danas , jo š uvijek ne ohrabruje. 3 .1. Studija slu č aja “Carine” Jedan od primjera je slu č aj “Carine” u Glavnom gradu koji je hronolo š ki predstavljen od vi š e pravnih subjekata poput NVO - a, medija i politi č kih partija, te kao takav predat Vrhovno m dr ž avno m tu ž ila š tv u U zadnjih nekoliko godina cio slu č aj dobio je pravosudni epilog. Mediji su po č etkom 2018.god. obavjestili crnogorsku javnost 1 da je v ije ć e Vi š eg suda po č elo razmatranje optu ž nice protiv biv š eg gradona č elnika Podgorice i doskora š njeg ambasador a Crne Gore u Sloveniji Miomira Mugo š e zbog sumnje da je u slu č aju Carine o š tetio bud ž et za vi š emilionski iznos. Mugo š a tada nije do š ao u Sud. Njegovi advokati tvrdili su da nema osnova za potvr đ ivanje optu ž nice, te da se radi o ve ć presu đ enoj stvari , uz primjedbe na karakter nalaza vje š taka, te iskaza na kojijma se temelji optu ž ni zahtjev. Postupaju ć a tu ž iteljka Sanja Jovi ć evi ć je tvrdila da navodi odbrane ne stoje , jer je prethodno rje š enje iz 2002. godine donijelo Specijalno odjeljenje pri Vrhovnom dr ž a vnom tu ž ila š tvu, pa se radi o nekom drugom organu u okviru Tu ž ila š tva. 1 https://www.cdm.me/hronika/mugosa - sudenje - priprema - 19 - 02/ Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 9 Istraga protiv biv š eg gradona č elnika pokrenuta je nakon š to su vje š taci napravili procjenu š tete koja je nastala 2007. godine, u poslu koji je sklopila op š tina sa kompanijom “Carine“ , č iji je vlasnik Č edomir Popovi ć Biv š em gradona č elniku Mugo š i s e stavlja na teret da je iskoristio slu ž beni polo ž aj i bez sprovo đ enog postupka javnih nabavki donio odluku o prenosu prava kori šć enja gradskog gra đ evisnkog zemlji š ta na kompaniju Carine. N a tu kompaniju prepisane su dvije parcele od 8.000 i 7.000 metara kvadratnih, uz nov č anu nadoknadu od 165 eura po metru kvadratnom, iako se prenos prava na gradskom gra đ evinskom zemlji š tu nije mogao izvr š iti neposrednom pogodbom. Prema nalazu istra š itelja, procedura je nalagala javni poziv kroz postupak javnog nadmetanja koji je regulisan uredbom Vlade. Tako đ e, cijena od 165 eura po metru kvadratnom nije utvr đ ena kroz postupak procjene. Specijalno dr ž avno tu ž ila š tvo je vi š e mjeseci provjeravalo ugovore iz 2007. godine izme đ u Glavnog grada i firme Carine. Jo š 2010. godine Osnovni sud u Podgorici poni š tio je ugovor op š tine i kompanije Carine o prodaji op š tinskog zemlji š ta iz 2007. godine. Cio slu č aj se po č inje “zapetljavati” kada je n a javnoj licitaciji ponu đ eno vi š e od 13 miliona eura za zemlji š te, ali je kasnije posebnom pogodbom kupca i prodavca prodato za dva i po miliona. Ovdje treba naglasiti da je u tom period 2007., 2008. i 2009. godine manir aktuelnog , a sada optu ž enog biv š eg gradona č elnika bio da se u bitnom “isklju č uje” ovla šć enja gradskog P arlamenta . Naime Gradona č elnik je kao izvr š na vlast u Glavnom gradu u bitnom preuzeo ovla šć enja i ingerencije predstavni č kog doma, š to cijeloj pri č i daje posebnu te ž inu. I pored podno š enja inicijativa za ocjenu ustavnosti , od strane raznih subjekata, u vezi sa odluka ma kojima se ure đ ivalo raspolaganje gradskim gra đ evinskim zemlji š tem, raznim pravnim manipulacijama i zloupotrebom politi č ke ve ć ine u predstavni č kom domu, gradona č elni k kao izvr š ni organ je istrajavao u zloupotrebama. One su primarno bile vezane za nezakonito raspolaganje gradskim gra đ evinskim zemlji š tem. U konkretnom slu č aju desila se i odluka Vrhovnog suda kojom je nalo ž eno da Carine vrate zemlji š te od 15.205 kvadrat a, a glavni grad kompaniji Carine 2.508.825 eura, koliko je pla ć eno sporno zemlji š te. Nakon š to je zemlji š te vra ć eno u vlasni š tvo G lavnog grada, tada š nji gradona č elnik Mugo š a je krajem 2011. godine donio odluku o ponovnom prenosu zemlji š ta na Carine i to po cijeni od 165 eura za kvadratni metar (ukupno dva i po miliona) kao i 2007. godine, kada su prvi put sklopljeni sporni ugovori. Nevladina organizacija MANS je 17. oktobra 2007. godine Vrhovnom dr ž avnom tu ž ila š tvu podnijelao prvu krivi č nu prijavu protiv Mugo š e i direktora Direkcije za imovinu Dragana Đ uki ć a, zbog sumnje da su u postupku prenosa prava op š tinskog zemlji š ta na kompaniju Carine zloupotrijebili polo ž aj i o š tetili bud ž et glavnog grada za milionske iznose. Ta prijava je godinu kasnije odba č ena, a predmet je zape č a ć en. Ipak, taj slu č aj je ponovo otvoren u novembru 2015. godine po prijavi Zdenke Popovi ć , poslanice Demokrata. Nakon potvr đ ivanja optu ž nice protiv biv š eg gradona č elnika Podgorice Miomira Mugo š e, tu ž ila š tvo je zapo č elo narednu fazu pro vjera, pa je uporedo pokrenuta finansijska istraga U toku trajanja postupka protiv biv š eg gradona č elnika Mugo š e, su đ enje je vi š e puta odlagano, a u me đ uvremenu je do š lo do ispitiv anja jednog broja svjedoka. Poslednja informacija , opet , obra đ uje odlaganje postupka. Tako Vijesti objavljuju 2 da je s u đ enje biv š em gradona č elniku Podgorice Miomiru Mugo š i, optu ž en om da je zloupotrebom slu ž benog polo ž aja i prekora č enjem granice slu ž benog ovla šć enja Glavnom gradu pri č inio š tetu od 6,7 miliona eura, odlo ž eno u Vi š e m sudu u Podgorici za 12. m art , ove godine. 2 https://www.vijesti.me/vijesti/crna - hronika/odlozeno - sudenje - mugosi Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 10 Slu č aj „ Carine“ i raspolaganje predmetnim zemlji š tem imaju dug istorijat koji po č inje jo š 2002. godine. Ako je š ta od posebnog zna č aja u ovom slu č aju, to je da je on indikator koji pokazuje koliko je nefunkcionalan sistem borbe protiv korupcije u cjelini. Kasa se vratimo u 2002. godine nalazimo da je gradona č elnik Podgorica Miomir Mugo š a o dlukom prenio pra vo svojine na gra đ evinskom zemlji š tu povr š ine 3.339 m ² fizi č kom licu Č edomiru Popovi ć u iz Podgorice. Na taj na č in se „zatvara“, odnosno ostavlja bez puta 15.205 m ² koji su u vlasni š tvu Glavnog grada. Ovdje ve ć imamo ne š to š to bi ozbiljno postavljene antiko rupcijske mjere prepoznale kao sumnju u stvaranje osnova za sprovo đ enje radnji koje u svomsadr ž aju mogu imati pojavu korupcije. Umjesto toga dobili smo dugotrajan sudski postupak sa vrlo upitnim ishodom, koji zbog velikog protoka vremena dokaze č ini slabij ima. 2007. godine Glavni grad je realizovao postupak javnog nadmetanja za prodaju “zatvorenog” gra đ evinskog zemlji š ta , a najpovoljniju ponudu za nazna č eno gra đ evinsko zemlji š te povr š ine 15.205 m ² dalo je preduze ć e „Carine“d.o.o., i ponuda je iznosila 13.4 61.330,00 eura. G radona č elnik Glavnog grada potvr đ uje prihvatanje ponude . Nedugo nakon toga „Carine“d.o.o. obavje š tavaju Glavni grad da odustaju od kupovine nazna č enog zemlji š ta , nakon č ega podnose zahtjev Glavnom gradu za kupovinu navedenog istog zemlji š ta neposrednom pogodbom, navode ć i da ž ele da kompletiraju ve ć postoje ć e parcele povr š ine 3.339 m ² sa 15.205 m ² zemlji š ta u vlasni š tvu Glavnog grada, istog onoga od koga su odustali po osnovu javnog nadmetanja. Nije te š ko povezati ovu dosta providnu igru. G radona č elnik Podgorice Miomir Mugo š a donosi odluku o prenosu prava na predmetnom zemlji š tu neposrednom pogodbom , zaklju č uje dva ugovora o prenosu prava na gra đ evinskom zemlji š tu koje je prethodno bilo predmet javnog nadmetanja, neposrednom pogodbo m za ukupnu cijenu od 2.508.825,00 eura ili 165,00 eura po m ² , odnosno za 10.952.505,00 eura manje nego š to je isti kupac „Carine“d.o.o. ponudio na javnom nadmetanju i sve se to zavr š ava u roku od nekoliko mjeseci tokom 2007.godine Prema Detaljnom urbani sti č kom planu „Servisno - skladi š na zona uz ž eljezni č ku prugu - Stari Aerodrom“, koji je va ž io u vrijeme zaklju č enja ugovora o prenosu prava, na predmetnom zemlji š tu bila je predvi đ ena izgradnja objekata namjene servisi i skladi š ta. Izmjenama planske dokumenta cije servisno skladi š na zona postaje stambeno - poslovna sa bruto razvijenom povr š inom od 72.238 m ² Drugorangirani na javnom tenderu Veselin Š ofranac podnio je tu ž bu Osnovnom sudu č iji je krajnji epilog presuda Vrhovnog suda Rev.br. 1685/10 od 29.12.2010. godine kojom je potvr đ ena presuda Osovnog suda u Podgorici br. 363/09 od 01.04.2010. godine, kojom su utvr đ eni ni š tavnim ugovori o prenosu prava na gra đ evinskom zemlji š tu od 04.09.2007. godine. Nakon toga, i pored navedene pravosna ž ne presude Osnovnog sud a u Podgorici, Gradona č elnik Podgorice mimo znanja Skup š tine Glavnog grada, 27.10.2011. godine donosi Odluku o prenosu prava svojine na gra đ evinskom zemlji š tu preduze ć u „Carine“d.o.o., a 09.11.2011. godine sklapa Sporazum o regulisanju me đ usobnih odnosa s a „Carine“d.o.o.. „Carine“ d.o.o. tako ponovo postaju vlasnik zemlji š ta povr š ine 15.184 m ² za cijenu od 165 eura po m ² , odnosno ukupno 2.505.360,00 eura. Procijenjena vrijednost zemlji š ta je utvr đ ena na osnovu Izvje š taja Komisije Uprave za nekretnine - PJ Po dgorica broj 958 - 101 - 841/2011 od 27.10.2011. 3 Ovo poslednje svjedo č anstvo i navedeni korak je direktno kr š enje zakona, za koje postoji osnovana sumnja da su preduzete radnje u zoni krivi č no - pravne odgovornosti. Kako je ovaj proces, za koji postoji mnogo dokaza koji ukazuju na sumnju da se radi o korupciji, trajao skoro 10 godina, lako je uvidjeti da su strate š ka dokumenta dono š ena u vidu smjernica ili platformi za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou bila dominantno formalnog karaktera. 3 http://demokrate.me/slucaj - carine/ Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 11 4 SLU Č AJ BUDVA I A NTIK ORUPCIJSKI PLANOVI T e š ko je ne oteti se utisku da je sprije č avanje i borba protiv korupcije na lokalnom nivou mrtvo slovo na papiru, sve do zabrinjavaju ć e č injenice da je korupcija na visokom nivou u pojedinim op š tinama, postala predmet Specijalnog tu ž ila š tva. Nalazi TAIEX eksperata bili su pora ž avaju ć i, a jedan od njih jasno govori o karakteru sprije č avanja i borbe protiv korupcije na lokalnom nivou. Analizom izvr š enja mjera iz strate š kih antikorupcijskih planova za oblasti od posebnog rizika iz 2014. god., TAIEX ekspert Davor Dubravica iznosi niz porazavaju ć ih zaklju č aka, poput toga da je za neke mjere nejasno za š to su uop š te dio akcionih planova i kakav u č inak na podru č ju sprje č avanja korupcije se njima posti ž e. Dov odi u pitanje definiciju indikatora, a samim tim i mogu ć nost ocjene izvr š enosti. Č esto se pojavljuje problem nadle ž nosti, naime ne zna se ko treba da realizuje neku mjeru. Kao nedostaci prepoznati su jo š i š turi ili nejasni izvje š taji po kojima nije mogu ć e pratiti izvr š enje mjere, pretrpavanje izvje š taja gomilom podataka umjesto fokusiranja na najbitnije stvari koje ć e pokazati izvr š enost mjere, u tekstu izvje š taja ignori š u se zadati, indikatori, mjere po kojima se ocjenjuje izvr š enje, nedostavljanje numeri č kih i statisti č kih podataka iako ih indikatori propisuju. Jasno je da ni u metodolo š kom, ali ni u institucionalnom smislu ovi strate š ki dokumenti nijesu mogli da proizvedu potrebne efekte, odnosno da indukuju uspostavljanje efektivnog antikoruptivnog sis tema sprje č avanja i borbe. Tako dolazimo i do zaklju č ka, koji u svojoj Analizi izvodi g - din Dubravica, a glasi: ''Iz naprijed navedenog ispada da je dono š enje Akcionog plana u op š tini samo sebi svrha, cilj se posti ž e dono š enjem plana i time se tablice pop une gomilom podataka a bez ikakve analize o stvarnom antikorupcijskom efektu tih mjera, niti u č inku koji one posti ž u''. Mnogo je primjera koji potvr đ uju nalaz eksperta Dubravice, a posljedice su u nekim slu č ajevima bile te š ke, poput slu č aja Marovi ć , i vis oke korupcije u op š tini Budva. Dio hronologije ovog slu č aja nalazimo kod NVO MANS pod nazivom Budvanska mre ž a 4 , i zaista se radi o govorljivom dijelu koji oslikava psihologiju, navike i ciljeve ove grupe. Sadr ž aj glasi: “Podaci do kojih je do š ao MANS poka zuju da je Op š tina Budva u posljednjih nekoliko godina osnovala vi š e preduze ć a koje se bave nekretninama i izvo đ enjem gra đ evinskih radova. U odborima direktora tih preduze ć a se nalaze č elni ljudi budvanske Op š tine i sa njima povezana lica koja tako đ e imaju svoje privatne kompanije koje se bave poslovima u oblasti urbanizma. ” Tako je za izvr š nog direktora kompanije „Budva Holding“ DOO postavljen potpredsjednik Op š tine,Lazar Ra đ enovi ć , dok su za č lanove odbora direktora imenovani Gradona č elnik Rajko Kulja č a, biv š i Menad ž er Op š tine Aleksandar Ti č i ć , direktor JP Morsko dobro, Rajko Barovi ć , š ef budvanskog DPS - a, Boro Lazovi ć koji je istovremeno i u JP Morsko dobro, i biv š i š ef lokalnog SNP - a, Veselin Markovi ć U sli č noj kompaniji pod nazivom „Adriatic Holding“ DOO, za izvr š nog direktora je postavljen Bla ž o Radoman, dok se kao č lanovi odbora direktora ponovo javljaju Lazar Ra đ enovi ć i Aleksandar Ti č i ć . Jo š jedan č lan odbora sa vi š e funkcija je Vule Toma š evi ć , koje je u isto vrijeme i č lan odbora direktora u komp aniji „Multimedia Group“ and i u HTP „Budvanska Rivijera“ gdje je na mjestu predsjednika odbora direktora zamijenio Potpredsjednika Vlade Svetozara Marovi ć a. Bla ž o Radoman je istovremeno i č lan odbora direktora kompanije „Zavod za izgradnju Budve“ DOO, č ij i je izvr š ni direktor Stevica Dragovi ć ujedno i direktor kompanije „Mediteran Projekt“ DOO koju je osnovala britanska off shore kompanija LUSS INVESTMENT LP. 4 https://www.mans.co.me/budvanska - mreza/ Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 12 Tre ć a kompanija pod nazivom “Budva - Sveti Stefan - Petrovac” DOO koja se bavi grubim gra đ evinski m radovima upo š ljava Rajka Barovi ć a i Dragoljuba Pavi ć evi ć a (tako đ e i č lan odbora direktora Zavoda za izgradnju Budve) kao č lanove odbora direktora, dok je Đ or đ e Medin predsjednik odbora direktora. Medin je pored toga i direktor JP Stambeno Komunalnog pred uze ć a Budva, ali i osniva č kompanije za in ž enjering “MKM Invest” DOO iz Budve. U č etvrtoj kompaniji koja se bavi rentiranjem nekretnina pod nazovom „Akademija znanja“ DOO, predjednik odbora direktora je Milena Marovi ć , k ć erka potpredsjednika Vlade Crne Go re, Svetozara Marovi ć a i bratani č na Dragana Marovi ć a, budvanskog sekretara za investicije. Sve pobrojane kompanije su osnovane op š tinskom odlukom kojom je definisan njihova djelatnost, statut i osniva č ki kapital. Tako osniva č ki kapital kompanije „Budva Ho lding“ iznosi nevjerovatnih 157 miliona eura, na koliko je procijenjeno blizu 3 miliona kvadratnih metara zemlji š ta koje je Op š tina Budva kao osniva č prenijela na ovu kompaniju. U statutu ove kompanije se dalje navodi da kompanijom upravlja izvr š ni direkto r, odbor direktora i Skup š tina dru š tva koja je u ovom slu č aju Skup š tina Op š tine Budva. Statutom ove komapanije odbor direktora ima definisana ovla šć enja koja su u suprotnosti za Zakonom o ure đ enju prostora, ali i Zakonom o lokalnoj samoupravi. Tako na primjer odbor direktora ima pravo da predla ž e zaklju č ivanje ugovora o prodaji imovine kompanije š to je u direktnoj suprotnosti sa zakonom koji jasno propisuje da se prenos prava na gra đ evinskim zemlji š te vr š i putem javnog nadmetanja. Identi č na situacija je i sa kompanijom „Adriatic Holding“ gdje je Op š tina Budva kao osniva č ki ulog unijela preko 1,1 milion kvadratnih metara zemlji š ta, vrijednog oko 63 miliona Eura. Pored toga, u oba statuta se nagla š ava da je osniva č (Op š tina Budva), saglasna da se kod Upr ave za nekretnine CG, Podru č na jedinica Budva, izvr š i prenos prava sa Osniva č a na „Budva Holding“ i „Adriatica Holding“ na svim nepokretnostima koje su prethodno navedene kao osnova č ki ulog ( ukupno preko 4 miliona kvadratnih metara zemlji š ta). Ono š to je posebno zanimljivo jeste da se me đ u parcelama koje je Op š tina Budva prenijela na novoformirana preduze ć a, nalaze parcele koje su fakti č ki u vlasni š tvu dr ž ave Crne Gore, a na kojima Op š tina Budva ima samo pravo kori šć enja. Jasno je da dokument karaktera Ak cionog plana za borbu protiv korupcije na lokalnom nivou nije imao ama ba š nikakvog uticaja na sprje č avanje korupcije u op š tini Budva, koja je kao op š tina u koju se sliva veliki novac, sama po sebi visokorizi č na zona za pojavu korupcije, š to je praksa i po tvrdila. Naravno mo ž emo konstatovati da je sistem borbe protiv korupcije na lokalnom nivou genmeralno neizveden. Crnogorski slu č aj – borba protiv korupcije na lokalnom nivou Str. 13 5 BERANSKI SLU Č AJ – FAVORIZOVAN JE PRIV ATNE KOMPANIJE NA Š TETU LOKALNOG BU Ž ETA Jo š jedan slu č a j poten cij al ne korupcije u urbanizm u, o vog puta u sjevernoj regiji Crne Gore vezuje se za Berane i biv š eg gra dona č elnika Vuku Golubovi ć a. Vuku Golubovi ć a crnogorsko tu ž ila š tvo tereti d a je u septembr u 20 11. godine privatnu kompaniju „ Tehnostar izgradnja “ oslobodio pla ć anja naknade za ure đ ivanje gra đ evinskog zemlji š ta, bez pravnog osnova Naime, Golubov i ć se prilikom odlu č ivanja o osloba đ anju naknade pozvao na odluku Skup š tine op š tine Berane, koja se odnosila na drugi slu č aj – odnosno na drugo pravno lice i drugi in vesti cioni projekat, na drug oj katastarsko j parceli. Tu ž ila š tvo tereti Golubovica da je n a isti na č in, jo š dva puta kompaniju „ Te hnostar izgradnja “ oslobodio pla ć anja t zv. k omunia lija, a s ve na š tetu bud ž eta Op š tine Berane. Na taj na č in je, prema mi š ljenju tu ž ila š tva, Beranama nanesena š teta ve ć a od dvadeset hiljada e ura. Pore d Golubovi ć a, u ovom slu č aju optu ž e ni su i njegov brat – Milan Golubovi ć i j o š dv a lica. 5 Golubov i ć je uhap š en u martu 2017. godine, ali ne nakon ne koliko dana pu š ten iz pritvora. 6 Su đ enje protiv Vuke Golubovi ć a i drugih osumnji č enih u ov