C A P Í T U L O 17 Eficiencia contra igualdad: el gran intercambio [El conflicto] entre igualdad y eficiencia (es) nuestro mayor problema de intercambio socio-económico, y nos plaga en docenas de dimensiones de la política social. No podemos tener nuestro pastel de eficiencia del mercado y compartirlo equitativamente. Arthur Okun (1975) 329 Hace unos 100 años muchos gobiernos occidentales comenzaron a intervenir en el mercado y a introducir una red de seguridad social como baluarte contra las presiones socialistas, esta nueva concepción de socie- dad se designó como “estado de bienestar”. Las actitu- des hacia el estado de bienestar evolucionaron poco a poco hacia la economía mixta de mercado que se encuentra hoy día en las democracias de Europa y Amé- rica del Norte. En estos países el mercado es responsa- ble de la producción y de los precios de la mayoría de los bienes y servicios, mientras el gobierno maneja la economía y proporciona una red de protección para los pobres, desempleados y ancianos. Uno de los aspectos más controversiales de la polí- tica gubernamental se refiere a las políticas hacia los pobres. ¿Las familias deben tener ingresos garantiza- dos?, ¿o tal vez sólo niveles mínimos de comida, vivienda y atención de la salud? ¿La tributación debe ser progre- siva para redistribuir los ingresos de los ricos a los pobres?, ¿o debe destinarse principalmente a promover el crecimiento económico y la eficiencia? Es sorprendente que estas preguntas sean tan deba- tidas conforme los países se han hecho más ricos. Uno podría pensar que conforme un país se hace más prós- pero, dedicaría una mayor porción de su ingreso a los programas para ayudar a los necesitados dentro y fuera del país. Esto no siempre ha resultado así. En cuanto las cargas fiscales crecieron en el pasado medio siglo, las revueltas contra los impuestos han generado reduc- ciones en la carga fiscal. Asimismo, la gente está cada vez más consciente de que los esfuerzos para nivelar los ingresos pueden dañar los incentivos y la eficiencia. En la actualidad la gente se pregunta: ¿Cuánto del pastel económico se debe sacrificar para dividirlo más equita- tivamente? ¿Cómo plantear los programas de apoyo al ingreso para conservar el objetivo de reducir las necesi- dades y la desigualdad sin quebrar al país? El propósito de este capítulo es examinar la distri- bución del ingreso, junto con el dilema de las políticas diseñadas para reducir la desigualdad. Estos asuntos se encuentran entre los más controversiales en la econo- mía de hoy. Recuerde las sugerencias del primer capí- tulo: la economía sirve mejor al interés público cuando se usa la cabeza fría para dirigir corazones calientes. Este capítulo estudia las tendencias en la desigualdad y los méritos relativos de diferentes enfoques, e indica la forma en que un análisis económico con la cabeza fría puede ayudar a promover tanto la justicia como el cre- cimiento continuo de una economía mixta. A. LAS FUENTES DE LA DESIGUALDAD Para medir la desigualdad del control sobre los recursos económicos, es necesario profundizar tanto en el ingreso como en las diferencias de riqueza. Recuerde www.FreeLibros.me 330 CAPÍTULO 17 • EFICIENCIA CONTRA IGUALDAD: EL GRAN INTERCAMBIO que por ingreso personal debe entender el dinero o entradas totales obtenidas por una persona o familia durante un periodo dado (normalmente un año). Los grandes componentes del ingreso personal son los ingresos por el trabajo, los ingresos por la propiedad (como rentas, intereses y dividendos) y los pagos de transferencias gubernamentales. El ingreso personal disponible es el ingreso personal menos cualquier impuesto pagado. La riqueza o “capital propio” consiste en el valor en dinero de los activos financieros y tangi- bles, menos la cantidad de dinero que se debe a los ban- cos y a otros acreedores. Usted puede refrescar su memoria sobre las grandes fuentes de ingresos y riqueza si revisa las tablas 12-1 y 12-2 (en las páginas 236 y 238). LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y LA RIQUEZA Las estadísticas muestran que en 2006 el ingreso medio de las familias estadounidenses fue de 48 200 dólares, esto significa que la mitad de las familias recibieron menos de esta cifra, mientras que la otra mitad reci- bió más. Esta cifra se refiere a la distribución del ingreso , que muestra la variación o dispersión de los ingresos. Para entender la distribución del ingreso considere el experimento siguiente: suponga que una persona de cada familia escribe el monto del ingreso anual de su familia en una tarjeta. Luego clasifica estas tarjetas en niveles o clases de ingreso . Algunas de las tarjetas van 20% más bajo, o sea el grupo con un ingreso promedio de 11 551 dólares. Otras van a la siguiente clase. Unas más les corresponde 5% más alto, aquellas que tienen un ingreso promedio de 362 514 dólares. La distribución real de ingresos de las familias esta- dounidenses en 2006 se muestra en la tabla 17-1. La columna (1) da los diferentes quintos, o quintiles, por clase de ingreso, hasta 5% más alto de todas las familias. La columna (2) muestra el ingreso promedio en cada clase de ingreso. La columna (3) señala el porcentaje de las familias en cada clase de ingreso, y la columna (4) reporta el porcentaje del ingreso nacional total que va a las familias en una clase dada de ingreso. La tabla 17-1 permite observar la amplia diversidad de ingresos en la economía estadounidense. La mitad de la población gana menos de 50 000 dólares al año. Con- forme uno desciende en la distribución, el número de personas se hace cada vez más pequeño. Si construye con bloques de cemento una pirámide de ingresos, en la cual cada capa significa 500 dólares de ingreso, el pico sería mucho más alto que el monte Everest, pero la mayoría de la gente estaría a unos cuantos metros del suelo. Cómo medir la desigualdad entre las clases de ingresos En un caso extremo, si los ingresos se distribuyeran en una forma absolutamente igualitaria, no habría diferen- cia entre 20% más bajo y 20% más alto de la población: cada quintil recibiría exactamente 20% del ingreso de la nación. Eso es lo que significa una igualdad abso- luta. La realidad es muy diferente. En 2006 el quintil más bajo, con 20% de las familias, recibió menos de 4% del ingreso total. En contraste, la situación se invierte para 5% más alto de las familias, que obtiene 21% del ingreso. (1) Clase de ingreso de las familias (2) Promedio (3) Porcentaje de todas las familias en esta clase (4) Porcentaje del ingreso total recibido por las familias de esta clase Quintil más bajo $ 11 551 20 3.4 Segundo quintil $ 29 442 20 8.7 Tercer quintil $ 49 968 20 14.8 Cuarto quintil $ 79 111 20 23.4 Quintil más alto $ 169 971 20 49.7 5% más alto $ 362 514 5 21.2 TABLA 17-1. Distribución de ingresos monetarios de las familias estadounidenses, 2006 ¿Cómo se distribuyó el ingreso entre las familias en 2006? Se agrupó a las familias en quintos (o quintiles) con el ingreso más bajo, con el segundo ingreso más bajo, y así sucesivamente. Fuente: U.S. Bureau of the Census, Current Population Report, Income, Poverty, and Health Insurance Coverage in the United States: 2007 , disponible en www.census.gov/hhes/www/income/income.html www.FreeLibros.me A. LAS FUENTES DE LA DESIGUALDAD 331 Para mostrar el grado de desigualdad se utiliza un diagrama conocido como la curva de Lorenz , que es un instrumento ampliamente usado para analizar el ingreso y la desigualdad de la riqueza. La figura 17-1 es una curva de Lorenz que muestra gráficamente las desigual- dades listadas en las columnas de la tabla 17-2; es decir, contrasta los patrones de 1) igualdad absoluta, 2) des- igualdad absoluta y 3) desigualdad real de las familias estadounidenses en 2006. La igualdad absoluta se representa en los números de la columna (4) de la tabla 17-2. Cuando se grafican, se convierten en la diagonal punteada de 45 del diagrama de Lorenz en la figura 17-1. En el otro extremo aparece el caso hipotético de una desigualdad absoluta, en el que una sola persona recibe todo el ingreso. La desigualdad absoluta se mues- tra en la columna (5) de la tabla 17-2, y con la curva en el extremo inferior derecho del diagrama de Lorenz. Cualquier distribución real del ingreso, como la de 2006, caerá entre los extremos de la igualdad y la des- igualdad absolutas. La columna (6) de la tabla 17-2 pre- senta los datos derivados de las primeras dos columnas en una forma conveniente para representarlas en una curva de Lorenz. Esta curva real de Lorenz aparece en la figura 17-1 como la curva intermedia continua. El área sombreada indica la desviación de la igualdad absoluta, por lo que nos da una medida del grado de desigualdad de la distribución del ingreso. (1) (2) (3) (4) (5) (6) Clase de ingreso de las familias Porcentaje del ingreso total recibido por las familias de esta clase Porcentaje de familias en esta clase y en las clases inferiores Porcentaje del ingreso recibido por esta clase y las clases inferiores Igualdad absoluta Desigualdad absoluta Distribución real Quintil más bajo 3.4 20 20 0 3.4 Segundo quintil 8.7 40 40 0 12.1 Tercer quintil 14.8 60 60 0 26.9 Cuarto quintil 23.4 80 80 0 50.3 Quintil más alto 49.7 100 100 100 100.0 TABLA 17-2. Casos polares y reales de desigualdad Al acumular las porciones de ingreso de cada quintil de la columna (2), se facilita comparar en la columna (6) la distribución real con polos opuestos de igualdad y desigualdad totales. Fuente: Tabla 19-1. Porcentaje de ingresos Distribución real del ingreso en Estados Unidos, 2006 40 20 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Curva de igualdad absoluta Desviación de la igualdad absoluta Curva de desigualdad absoluta Porcentaje de familias FIGURA 17-1. La curva de Lorenz muestra la desigualdad del ingreso Al graficar las cifras de la columna (6) de la tabla 17-2, la curva continua de la distribución real del ingreso se encuentra entre los dos extremos de igualdad absoluta y de desigualdad abso- luta. El área sombreada de esta curva de Lorenz (como por- centaje del área del triángulo) mide la desigualdad relativa del ingreso. (¿Cómo habría lucido la curva en los fabulosos años veinte del siglo pasado, cuando la desigualdad era mayor? ¿Y en una utopía igualitaria donde todos tienen las mismas oportunidades y patrimonio?) www.FreeLibros.me 332 CAPÍTULO 17 • EFICIENCIA CONTRA IGUALDAD: EL GRAN INTERCAMBIO El coeficiente de Gini A menudo los economistas necesitan calcular medidas cuantitativas de la desigualdad. Una medida útil es el coeficiente de Gini . Éste se mide al calcular el área sombreada en la curva de Lorenz, por ejemplo en la figura 17-1, y multiplicarla por 2. El coeficiente de Gini es igual a 1 en completa desigualdad y a 0 en completa igualdad. Para verlo, recuerde que una sociedad con ingresos iguales tendría la curva de Lorenz a lo largo de la línea de 45 , así que el área sombreada sería 0. A la inversa, cuando la curva de Lorenz corre a lo largo de los ejes, el área es una mitad, que, cuando se multiplica por 2, arroja el coeficiente de Gini de 1. Con el enfoque del coeficiente de Gini, la Oficina del Censo calcula que la desigualdad cambió poco de 1967 a 1980 (el coeficiente de Gini pasó de 0.399 a 0.403), pero luego cre- ció constantemente de 1980 a 2006 (de 0.403 a 0.469). Distribución de la riqueza Una de las grandes fuentes de desigualdad en el ingreso es la desigualdad de la propiedad de la riqueza , que es la propiedad neta de derechos financieros y propiedad tangible. Quienes son fabulosamente ricos —ya sea por herencia, habilidad o suerte— tienen ingresos mucho más altos que la cantidad que gana la familia promedio. Quienes no tienen riqueza comienzan con una desven- taja en su ingreso. En las economías de mercado la riqueza se distri- buye mucho más inequitativamente que los ingresos, como lo muestra la figura 17-2. En Estados Unidos 10% superior de todas las familias era dueña de 70% de la riqueza en 2004 y 1% de la cumbre de todas las familias poseía alrededor de 35% de toda la riqueza. Las sociedades son ambivalentes respecto de las gran- des tenencias de riqueza. Hace un siglo el presidente T. Roosevelt criticó a los “malhechores de gran riqueza” e introdujo impuestos fuertemente progresivos a las heren- cias y a los ingresos. Un siglo después, los conservadores trataron de abolir todos los impuestos de herencias y donativos, calificándolos de “impuestos de muerte”. Desigualdad entre países Los países muestran distribuciones del ingreso bastante diferentes, lo que depende de sus estructuras econó- mica y social. La tabla 17-3 muestra la desigualdad en diferentes países, según la mide la proporción del ingreso de 10% más alto respecto de 10% más bajo. Los países orientados al mercado, como Estados Unidos, tienden a tener las distribuciones más desiguales del Porcentaje de ingreso o riqueza 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de familias Ingreso Riqueza FIGURA 17-2. La desigualdad de la riqueza es mayor que la del ingreso La propiedad de la riqueza tiende a estar más concentrada que los ingresos anuales. Fuente: Para el ingreso véase la tabla 17-1. La fuente para la riqueza es la Federal Reserve Board, Survey of Consumer Finances, 2004 , disponible en www.federalreserve.gov/Pubs/oss/oss2/2004/scf2004home_modify.html Proporción del ingreso de 10% más alto al ingreso de 10% más bajo Japón 4.5 República Checa 5.2 Suecia 6.2 Alemania 6.9 Corea del Sur 7.8 Francia 9.0 España 9.0 Canadá 10.0 Italia 11.7 Australia 12.7 Reino Unido 13.6 Estados Unidos 15.7 Sudáfrica 31.9 Argentina 38.9 Brasil 67.0 Namibia 129.0 TABLA 17-3. Desigualdad comparativa en diferentes países La tabla muestra la proporción del ingreso de 10% más alto de la población respecto del ingreso de 10% más bajo. La des- igualdad difiere mucho entre países. Japón y Europa occiden- tal son los menos desiguales, mientras que los países sudame- ricanos muestran la mayor desigualdad. Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators, 2005, disponible en devdata.worldbank.org/wdi2005/index2.htm www.FreeLibros.me A. LAS FUENTES DE LA DESIGUALDAD 333 ingreso entre los países de altos ingresos. Los estados de bienestar de Europa occidental tienden a tener la menor desigualdad. Más adelante en este capítulo se exponen las fuentes de desigualdad en Estados Unidos. La experiencia de los países en desarrollo muestra una relación interesante. La desigualdad comienza a elevarse cuando los países empiezan a industrializarse, después de lo cual la desigualdad declina. Los mayores extremos de desigualdad ocurren en países de ingresos medios, en particular países latinoamericanos como Brasil y Argentina. LA POBREZA EN ESTADOS UNIDOS “Los pobres siempre estarán con vosotros”, dice la Escri- tura. Es verdad, la pobreza es una preocupación perma- nente en Estados Unidos y en el mundo. Antes de anali- zar los programas contra la pobreza, conviene examinar la definición de pobreza. El elusivo concepto de la pobreza La palabra “pobreza” significa diferentes cosas para personas distintas. Es claro que la pobreza es una situación en que la gente tiene ingresos inadecuados, pero es difícil señalar la frontera exacta entre los pobres y los no pobres. Por ello los economistas han desa- rrollado ciertas técnicas que constituyen la definición oficial de pobreza. La pobreza se definió oficialmente en Estados Unidos en los sesenta, como un ingreso insuficiente para comprar comida, ropa, vivienda y otras necesidades básicas. Esto se calculó a partir del presupuesto familiar y se verificó exami- nando la fracción del ingreso que se gastaba en comida. Desde esa época el presupuesto de la pobreza se ha actualizado con la aplicación del índice de precios al consumidor del gobierno que refleja los cambios en el costo de la vida. De acuerdo con la definición estándar, el costo de vida de subsistencia de una familia de cuatro miembros era 21 200 dólares en 2008. Esta cifra representa la línea de la pobreza, o sea la frontera entre las familias pobres y no pobres. La línea de la pobreza también varía según el tamaño de la familia. Aunque es útil contar con una cifra exacta para medir la pobreza, los especialistas reconocen que la “pobreza” es un término relativo. La noción de un presupuesto de subsistencia incluye elementos subjetivos de gusto y convenciones sociales. Las viviendas que actualmente se consideran por debajo de la norma, a menudo incluyen aparatos domésticos y plome- ría que no estaban disponibles para los millonarios y barones ladrones de una época anterior. Por la poca precisión en la definición actual, un grupo de expertos de la National Academy of Sciences recomendó que la definición de pobreza se cambiara para reflejar un estado de ingreso relativo . El grupo recomendó que se considerara pobre a una familia si su consumo es menos de 50% de la media del consumo familiar de comida, ropa y vivienda. La pobreza, en el sentido de ingreso relativo, bajaría cuando la desigualdad se redujera; la pobreza seguiría sin modificarse si la economía mejoraba, pero sin cambios en la distribución del ingreso y el consumo. En este nuevo mundo, la marea en ascenso elevaría todos los botes, pero no modificaría la fracción de la población considerada pobre. Este nuevo enfoque está siendo cuidadosa- mente estudiado por el gobierno. ¿Quiénes son los pobres? La pobreza golpea con más fuerza a unos grupos que a otros. La tabla 17-4 muestra la incidencia de la pobreza en diferentes grupos para 2006. Los blancos tienen menores índices de pobreza que los negros y los hispa- nos. Los ancianos ya no tienen una pobreza por arriba del promedio. Tal vez la tendencia más preocupante es que las familias con un solo progenitor, encabezadas por muje- res, sean una porción cada vez mayor de la población pobre. En 1959, alrededor de 18% de las familias pobres estaban encabezadas por mujeres solas que criaban a La pobreza en los grandes grupos, 2006 Grupo de población Porcentaje del grupo en pobreza Población total 12.3 Por grupo racial y étnico: Blancos (no hispanos) 8.2 Negros 24.3 Hispanos 20.6 Por edad: Menos de 18 años 17.4 De 18 a 64 años 10.8 65 años y más 9.4 Por tipo de familia: Pareja casada 5.7 Jefa de familia, sin marido presente 30.5 Jefe de familia, sin esposa presente 13.8 TABLA 17-4. Incidencia de la pobreza en diferentes grupos, 2006 Los blancos y las parejas casadas son menos pobres que el pro- medio. Negros, hispanos y familias encabezadas por una mujer tienen índices de pobreza por arriba del promedio. Fuente: U.S. Bureau of the Census, Poverty in the United States: 2006, CPS 2007 Annual Social and Economic Supplement, tomado de pubdb3.census.gov/ macro/032007/pov/toc.htm. www.FreeLibros.me 334 CAPÍTULO 17 • EFICIENCIA CONTRA IGUALDAD: EL GRAN INTERCAMBIO sus hijos. Para 2006, la tasa de pobreza de ese grupo ascendía a 30%. A los científicos sociales les preocupa que los niños en familias con un solo padre reciban ali- mentación y educación inadecuadas, y que encuentren difícil salir de la pobreza cuando sean adultos. ¿Por qué son pobres tantas familias de mujeres solas y de grupos minoritarios? ¿Cuál es el papel de la discrimi- nación? Los expertos concluyen que la discriminación descarada, racial o de género, en que las empresas sim- plemente pagan menos a las mujeres o a las minorías, está desapareciendo. Sin embargo, la pobreza relativa de mujeres y negros sigue siendo un porcentaje muy alto. ¿Cómo conciliar estas dos tendencias que parecen con- tradictorias? El factor principal es la creciente brecha entre las ganancias de los trabajadores altamente califica- dos y educados, y las ganancias de los trabajadores menos calificados y educados. Durante los 25 años anteriores el diferencial de salarios entre estos dos grupos se ha pro- fundizado de modo drástico. Esta creciente brecha ha pegado particularmente duro a los grupos minoritarios. ¿Quiénes son los ricos? En el otro extremo se hallan los que ganan mucho dinero. Gran parte de estos ganadores recibe princi- palmente ingresos de sus propiedades , que consisten de ingresos provenientes de activos como acciones, bonos y bienes inmuebles. Hace una generación, muchos de los estadounidenses más ricos obtuvieron su riqueza mediante herencias. En la actualidad, el empresariado es una ruta muy importante hacia la riqueza, la mayor parte de la gente más rica en Estados Unidos llegó a serlo asumiendo riesgos y creando nuevos negocios lucrativos, como las compañías de software para compu- tadoras, redes de televisión y cadenas de ventas al menu- deo. La gente que inventó nuevos productos o servicios, u organizó las compañías que los llevaron al mercado, se hicieron ricos con las “utilidades schumpeterianas” de estas innovaciones. Este grupo de individuos incluye héroes legendarios como Bill Gates (director del gigante del software Microsoft), los Walton (fundadores de Wal- Mart) y Warren Buffett (gran maestro de las inversio- nes). En una época anterior, los ricos vivían de las accio- nes, bonos y rentas de la tierra. Otro gran cambio entre los máximos ganadores es que los sueldos (incluyendo los derechos de propiedad) representan hoy día 85% del ingreso de 1% más rico, mientras que esa porción era sólo alrededor de 50% al principio del siglo xx. Quienes ganan mucho, trabajan cada vez más en las finanzas y en los negocios. ¿Qué profesión es la que permite ganar más dinero?, en años recientes ha sido la de banqueros de inversión y la de los especialistas que trabajan en los mercados financie- ros. Las ganancias para todos los que trabajaban en la industria de valores en 2006 promediaron 206 000 dóla- res, y la administración superior y los analistas ganan muchas veces esa cantidad. ¿Por qué hay tan vastas diferencias en la compensa- ción entre los empleos? Algunas de las diferencias pro- ceden de las inversiones en capital humano, como los años de capacitación que se requieren para convertirse en un médico de alto nivel. La capacidad también tiene su importancia, por ejemplo, los empleos en finanzas se limitan a quienes le dan un profundo valor al punto decimal. Algunos empleos se pagan mejor porque son peligrosos o desagradables (recuerde la exposición de los diferenciales en las compensaciones del capítulo 13). Aún más, cuando la oferta de trabajo está limitada en una ocupación (por restricciones sindicales o reglas para obtener una licencia profesional), las limitaciones a la oferta empujan al alza los sueldos y salarios de dicha ocupación. Tendencias en la desigualdad La desigualdad de ingresos en Estados Unidos ha re- corrido un ciclo completo durante el pasado siglo. En la figura 17-3 se muestra la historia de la desigualdad en Estados Unidos. Esta figura explica la proporción de los ingresos recibidos por el quintil superior de familias respecto de los ingresos que recibe el quintil inferior. Se aprecian tres periodos distintos: la caída de la desigual- dad hasta la Segunda Guerra Mundial, porciones esta- bles hasta los años setenta, y luego una desigualdad cre- ciente en los últimos tres decenios, la proporción del ingreso de los grupos superiores frente a los grupos inferiores casi se ha duplicado. Asimismo, examine la participación en los ingresos de los cuatro grupos supe- riores, mostrados en la figura 17-4. La tendencia más destacada es la cima de 0.1% de la pirámide de ingre- sos. Las 133 000 familias de ese grupo tuvieron un ingreso promedio de 6.3 millones de dólares en 2006. Reducción de la desigualdad. La desigualdad alcanzó la cima en 1929 y luego declinó drásticamente en la Gran Depresión, cuando el precio de las acciones redujo el ingreso de capital de los grupos superiores. El largo periodo de bonanza después de la guerra llevó prosperi- dad a los trabajadores de clase media, y la participación de los grupos de máximo ingreso declinó hasta su punto más bajo a fines de los años sesenta. La participación del ingreso total que va al quintil de familias más pobres creció de 3.8% a alrededor de 5% entre 1929 y 1975. ¿Por qué se estrechó la desigualdad en este periodo? En parte, la desigualdad declinó porque se estrechó la desigualdad en los salarios. Con una creciente educa- www.FreeLibros.me A. LAS FUENTES DE LA DESIGUALDAD 335 Porcentaje de ingreso total por grupo 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1915 1925 1935 1945 1955 Porcentil 90 a 95 Porcentil 99 a 99.9 Porcentil 95 a 99 Porcentil 0.1 superior 1965 1975 1985 1995 2005 Año FIGURA 17-4. Participación en el ingreso de los grupos de ingreso máximo, 1917-2006 La desigualdad cayó en la mayor parte del siglo xx y luego comenzó a subir alrededor de 1970. Las ganancias más importantes se dieron en el grupo máximo –0.1% superior de las familias. Su participación pasó de 2% del ingreso en 1975 a 9% en el último año. Fuente: Los métodos fueron desarrollados por Thomas Piketty y Emmanuel Saez, “Income Inequality in the United States, 1913-1998”, Quarterly Journal of Economics, 2003. Los datos que se presentan aquí corresponden a la actualiza- ción de 2008, tomada de elsa.berkeley.edu/-saez/. Proporción de ingresos del quintil más alto respecto del quintil más bajo de familias Año 15 14 13 12 11 10 9 2000 1980 1960 1940 1920 FIGURA 17-3. Tendencias de la desigualdad en Estados Unidos, 1929-2006 Una medida útil de la desigualdad es la proporción de los ingresos del quintil más alto respecto del quintil más bajo de la población. La porción de los ingresos superiores bajó después de 1929 con el colapso del mercado de valores en los treinta, el bajo empleo y la reducción de barreras a mujeres y minorías durante la Segunda Guerra Mundial, y la migración del campo a la ciudad. Desde 1980 la desigualdad se ha agudizado drásti- camente por una mayor inmigración y la disminución de los salarios de la mano de obra no calificada. Fuente: U.S. Bureau of the Census, con series históricas ajustadas por los autores. www.FreeLibros.me 336 CAPÍTULO 17 • EFICIENCIA CONTRA IGUALDAD: EL GRAN INTERCAMBIO ción de los grupos de bajos ingresos y la sindicalización de la fuerza laboral, se redujo la brecha salarial. Las políticas gubernamentales, como la seguridad social, significaron una gran diferencia para la población de mayor edad, mientras que los programas como el apoyo en efectivo y los cupones de comida para los indigentes, y el seguro de desempleo dispararon los ingresos de otros grupos de bajos ingresos. El sistema estadouni- dense de impuestos progresivos al ingreso, que grava más a los altos ingresos que a los bajos, tendió a reducir el grado de desigualdad. Brechas que se abren. En el pasado cuarto de siglo varias de estas tendencias se han revertido. La porción del ingreso total que va al quintil más bajo declinó fuer- temente en los años ochenta, pasando de 5.4% en 1975 a 3.4% en 2006. Los promedios reales de ingreso de las familias en el quintil más bajo están bastante por debajo del pico que llegaron a tener. Aunque los ingresos de los pobres se estancaron durante este pasado cuarto de siglo, se disparó la porción del ingreso que va para los estadounidenses más ricos. ¿Por qué creció la desigualdad en los últimos dece- nios? Después de años de intenso debate al respecto, Robert J. Gordon e Ian Dew-Becker propusieron una respuesta tentativa en un estudio reciente. Sus conclu- siones son: ● Prácticamente nada de la creciente desigualdad pro- vino de los cambios en la participación global del trabajo en el ingreso nacional. Esa participación ha permanecido básicamente sin cambios desde 1970. ● La decadencia del sindicalismo contribuyó poco a la creciente desigualdad para los hombres. ● El impacto del comercio internacional sobre los salarios relativos parece mínimo, mientras que la inmigración ha afectado en forma negativa a los tra- bajadores nacidos en el extranjero, que son “sustitu- tos” cercanos de los inmigrantes. ● El cambio tecnológico ha deprimido principal- mente los sueldos relativos a los grupos de ingresos medios, mientras que ha favorecido la elevación de ingresos de los trabajadores complementarios alta- mente calificados y ha tenido poco efecto en los tra- bajadores menos calificados del sector de servicios. ● La punta más alta de la distribución del ingreso ha incrementado su participación gracias a tres fenó- menos. Primero, el pago a los superestrellas ha subido conforme la tecnología ha hecho crecer el auditorio de deportistas y gente del mundo del entretenimiento. Segundo, el ingreso de los profe- sionales superiores, en especial en finanzas, se ha incrementado con la mayor globalización de la economía estadounidense. Tercero, ellos apoyan la idea de que la separación de la propiedad y el con- trol han permitido las “ganancias desmesuradas en los pagos a los directores generales”. Esto concluye la descripción de la medición y fuen- tes de la desigualdad. En la siguiente sección se anali- zan los programas gubernamentales para combatir la pobreza y reducir la desigualdad. En todas partes del mundo las democracias están volviendo a analizar estos programas conforme redefinen el papel del Estado. B. POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA Todas las sociedades dan pasos para apoyar a sus ciuda- danos pobres. Pero lo que se entrega a los pobres debe provenir de otros grupos y ello genera, sin duda, una gran resistencia a los programas redistributivos. Ade- más, a los economistas les preocupa el impacto de la redistribución sobre la eficiencia y el estado de ánimo de un país. En esta sección se revisa el ascenso del estado de bienestar, se analizan los costos de la redistri- bución del ingreso y se estudia el sistema actual de man- tenimiento del ingreso. El ascenso del estado de bienestar Los primeros economistas clásicos creían que la distri- bución del ingreso era inmodificable. Sostenían que los esfuerzos para aliviar la pobreza mediante la interven- ción del gobierno eran iniciativas torpes que termina- rían simplemente reduciendo el ingreso nacional total. Esta visión fue cuestionada por el economista y filósofo inglés John Stuart Mill. Al advertir lo inconveniente de interferir en el mecanismo del mercado, fue elocuente y sostuvo que las políticas gubernamentales podían reducir la desigualdad. Medio siglo después, al final del siglo xix, los líde- res políticos de Europa occidental dieron pasos que sig- nificaron una reorientación histórica del papel del gobierno en la vida económica. Bismarck en Alemania, Gladstone y Disraeli en Gran Bretaña, seguidos por Franklin Roosevelt en Estados Unidos, introdujeron un nuevo concepto de la responsabilidad gubernamental para el bienestar de las masas. Esto marcó el ascenso del estado de bienestar , en que el gobierno da pasos para proteger a los individuos contra contingencias específicas y garantizar a la gente un nivel mínimo de vida. Los programas importantes de un estado de bienes- tar incluyen las pensiones públicas, seguros contra acci- www.FreeLibros.me B. POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA 337 dentes y enfermedades, seguros de desempleo, seguros de salud, programas de comida y vivienda, transferen- cias a las familias, e ingresos complementarios para cier- tos grupos de personas. Estas políticas se introdujeron poco a poco desde 1880 hasta la época moderna. El estado de bienestar llegó tardío a Estados Unidos, con la introducción del Nuevo Trato en los años treinta, que trajo el seguro de desempleo y la seguridad social. La atención médica para los ancianos y los pobres se agregó en los sesenta. En 1996 el gobierno federal regresó el reloj al eliminar la garantía de un ingreso mínimo. El debate sobre la redistribución nunca se acaba. LOS COSTOS DE LA REDISTRIBUCIÓN Una de las metas de una economía mixta moderna es ofrecer una red de protección para los que temporal o permanentemente no pueden conseguir ingresos ade- cuados para sí mismos. Una razón para estas políticas es promover una mayor igualdad. ¿Cuáles son los diferentes conceptos de la igualdad? Para comenzar, las sociedades democráticas afirman el principio de la igualdad de los derechos políticos —que incluyen el derecho al voto, el derecho a juicio por jura- dos y el derecho a la libre expresión y asociación—. En los años sesenta los filósofos liberales expusieron el punto de vista de que la gente debería tener también iguales oportunidades económicas. En otras palabras, toda la gente debería jugar con las mismas reglas en una can- cha nivelada. Todos deberían tener igual acceso a las mejores escuelas, capacitación y empleos. Entonces desaparecería la discriminación por razones de raza, género o religión. Se dieron muchos pasos para promo- ver una mayor igualdad, pero la desigualdad de oportu- nidades ha resultado ser muy tenaz. Un tercer ideal, y el de mayor alcance, es el de la igualdad de resultados económicos. En esta utopía la gente tendría el mismo consumo, independientemente de que fuera talentosa o torpe, estuviera dispuesta a traba- jar o fuera floja, afortunada o desafortunada. Los suel- dos serían iguales para el médico y la enfermera, el abo- gado y la secretaria. “De cada uno conforme a sus capacidades, a cada uno conforme a sus necesidades”, como lo resume la expresión acuñada por Karl Marx. En la actualidad, incluso el socialista más radical reconoce que se requiere que haya algunas diferencias en los resultados económicos, si se quiere que la econo- mía funcione con eficiencia. Sin algún diferencial en los premios que recompensen las diversas clases de tra- bajo, ¿cómo asegurar que la gente realice los trabajos desagradables así como los agradables, que trabajen en las peligrosas torres de perforación de plataformas petroleras marinas, así como en bellos parques? Insistir en la igualdad de resultados perjudicaría seriamente el funcionamiento de la economía. El cubo con hoyos Al dar pasos para redistribuir el ingreso de los ricos a los pobres, los gobiernos pueden dañar la eficiencia económica y reducir el monto del ingreso nacional disponible para la redistribución. Por otra parte, si la igualdad es un bien social, vale la pena pagar por él. La cuestión de cuán dispuesto se está a pagar con una menor eficiencia una mayor igualdad, fue estudiada por Arthur Okun en su experimento del “cubo con hoyos”. Este autor señaló que si se aprecia la igualdad, entonces se aprobaría que una unidad monetaria del cubo de los muy ricos se quitara para dársela a los muy pobres. Pero suponga que el cubo de la redistribución tiene un hoyo. Suponga entonces, que sólo una fracción —tal vez sólo una mitad— de cada dólar pagado en impuestos por los ricos, llega realmente a los pobres. En otras palabras, la redistribución en nombre de la igualdad se hace a expensas de la eficiencia económica. 1 Okun presentó un dilema fundamental. Las medidas de redistribución, como el impuesto progresivo al ingreso, anali- zado en el capítulo 16, reducirán la producción actual al redu- cir los incentivos al trabajo y al ahorro. Cuando una nación considere sus políticas de distribución del ingreso deberá sopesar el beneficio de una mayor igualdad frente al impacto de esas políticas en el ingreso total nacional. Los costos de la redistribución en diagramas El argumento de Okun se ilustra mediante la curva de posibilidades de ingreso de la figura 17-5. Esta gráfica muestra los ingresos disponibles para diferentes grupos cuando los programas gubernamentales redistribuyen el ingreso. Primero se divide a la población en mitades; el ingreso real de la mitad inferior se mide en el eje verti- cal de la figura 17-5, mientras que el ingreso de la mitad superior se mide en el eje horizontal. En el punto A, que es el punto antes de la redistribución, no se cobran impuestos ni se pagan transferencias, así que la gente vive simplemente con sus ingresos de mercado en una economía competitiva. El punto A será eficiente y nin- guna política de redistribución maximizará el ingreso nacional. Sin embargo, en el punto de laissez faire A, el grupo de ingreso superior recibe un ingreso sustancialmente mayor al de la mitad inferior. La gente podría luchar por una mayor igualdad vía impuestos y programas de 1 Arthur M. Okun, Equality and Efficiency: The Big Tradeoff (Broo- kings Institution, Washington, D.C., 1975). www.FreeLibros.me 338 CAPÍTULO 17 • EFICIENCIA CONTRA IGUALDAD: EL GRAN INTERCAMBIO transferencias, con la esperanza de moverse hacia el punto de ingresos iguales en E . Si estos pasos pudieran darse sin reducir el producto nacional, la economía podría moverse a lo largo de la línea de A a E . La pen- diente de la línea AE es –45 , lo que refleja el supuesto de la eficiencia de que el cubo redistributivo no tiene hoyos, así que cada unidad monetaria tomada de la mitad superior incrementa el ingreso de la mitad infe- rior exactamente en 1 dólar. A lo largo de la línea de –45 , el ingreso nacional total es constante, lo que indica que los programas redistributivos no tienen impacto en el ingreso nacional total. La mayor parte de los programas redistributivos sí afecta la eficiencia. Si un país redistribuye el ingreso al imponer altos gravámenes a la gente más rica, sus aho- rros y esfuerzos de trabajo se pueden reducir o usarse mal, lo que provoca una menor producción nacional total. Ellos pueden gastar más dinero en abogados fisca- les o invertir menos en innovaciones riesgosas pero de alto rendimiento. Asimismo, si una sociedad garan- tiza un piso por arriba de los ingresos de los pobres, se reducirá el acicate de la pobreza y los pobres podrían trabajar menos. Todas estas reacciones a los programas redistributivos reducen el tamaño total del ingreso nacional real. En términos del experimento de Okun parece que por cada 100 dólares de impuestos a los ricos, el ingreso de los pobres se eleva sólo en 50 dólares, con el resto disipándose por un menor esfuerzo o costos administra- tivos. El cubo de la redistribución tiene un hoyo. Una redistribución costosa aparece como la curva ABZ en la figura 17-5. Aquí, la frontera hipotética de los ingresos reales se aleja de la línea de –45 porque los impuestos y transferencias generan ineficiencias. La experiencia de los países socialistas ejemplifica la forma en que los intentos por igualar los ingresos mediante la expropiación de la propiedad de los ricos, puede terminar perjudicando a todos. Al prohibir la propiedad privada de las empresas, los gobiernos socia- listas redujeron las desigualdades que provienen de los grandes ingresos por la propiedad. Pero los menores incentivos para el trabajo, la inversión y la innova- ción lesionaron este experimento radical de “a cada uno conforme a sus necesidades” y empobrecieron paí- ses enteros. Para 1990, la comparación de niveles de vida había convencido a muchos países socialistas de que la propiedad privada de los negocios beneficiaba los niveles de vida de los trabajadores, así como de los capitalistas. ¿Qué tan grandes son los hoyos? Okun caracterizó el sistema redistributivo estadouni- dense de impuestos como un hoyo. Pero, ¿cuán grande son los hoyos en esta economía? ¿El país está más cerca del punto A de la figura 17-5, donde los hoyos son de escasa importancia? ¿O de B , donde son sustanciales? ¿O de Z , donde el cubo redistributivo es de hecho una coladera? Para hallar la respuesta, hay que examinar las grandes ineficiencias inducidas por las altas tasas impo- sitivas y los generosos programas de apoyo al ingreso: costos administrativos, daños a los incentivos de trabajo y ahorros, y costos socioeconómicos. ● El gobierno debe contratar cobradores de impues- tos para captar ingresos y contadores de seguridad social para redistribuirlos. Éstas son ineficiencias claras o necesidades lamentables, pero son peque- ñas: el servicio estadounidense de impuestos gasta sólo medio centavo en costos administrativos por cada dólar de ingresos cobrados. ● Conforme la mordedura tributaria se hace más y más grande, ¿no se desalentaría y terminaría trabajando menos? Es posible imaginar que las tasas de tributa- ción fueran tan altas que los ingresos totales al final Ingreso real de la mitad inferior 0 45 ° Z C B A E 45 ° Ingreso real de la mitad superior F