Einkommensorientierte Förderung des sozialen Mietwohnungsbaues F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Burkhard Pahnke Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Der soziale Mietwohnungsbau – bis heute eine der tragenden Säulen staatlicher Wohnungspolitik – ist vor allem wegen seiner Verteilungswirkungen in die Kritik geraten. Bemängelt wird, daß auch besserverdienende Mieter trotz Fehlbelegungsabgabe massiv subventioniert werden. Anfang der 90er Jahre setzten daher Bestrebungen ein, die Mietwohnungsbauförderung noch stärker an der individuellen Einkommenssituation der Begünstigten auszurichten. Sie mündeten 1994 in der rechtlichen Verankerung der einkommensorientierten Förderung im Zweiten Wohnungsbaugesetz. Zahlreiche Bundesländer sammeln nun Erfahrungen mit dem „vierten Förderweg“. Die variantenreiche Ausgestaltung der neuen Förderform wird in der Arbeit nachgezeichnet und einer ökonomischen Analyse unterworfen. Ist die neue Fördermethode wirklich gerechter und sparsamer? Kann sie die Mängel der herkömmlichen Förderung vermeiden? Burkhard Pahnke wurde 1966 in Olpe geboren. Nach einer zweijährigen Ausbildung im Journalismus begann er 1987 das Studium der Volkswirtschaftslehre an der Albert-Ludwigs-Universität in Freiburg (Breisgau). Im Frühjahr 1993 legte er das Diplomexamen ab und war anschließend wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl Finanzwissenschaft I. Ende 1997 hat er bei Professor Dr. Alois Oberhauser promoviert. F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Burkhard Pahnke Einkommensorientierte Förderung des sozialen Mietwohnungsbaues Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Einkommensorientierte Förderung des sozialen Mietwohnungsbaues Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access FIN ANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhauser, Pohmer, Schmidt Band 85 ~ PETER LANG Frankfurt am Main• Berlin •Bern• New York• Paris• Wien Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Burkhard Pahnke Einkommensorientierte Förderung des sozialen Mietwohnungsbaues Bestandsaufnahme und Kritik ~ PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the interna- tional Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75215-9 (eBook) Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Pahnke, Burkhard: Einkommensorientierte Förderung des sozialen Mietwohnungsbaues: Bestandsaufnahme und Kritik/ Burkhard Pahnke. - Frankfurt am Main ; Berlin ; Bern ; New York ; Paris ; Wien : Lang, 1998 (Finanzwissenschaftliche Schriften ; Bd. 85) Zugl.: Freiburg (Breisgau), Univ., Diss., 1997 ISBN 3-631-33153-3 D25 ISSN 0170-8252 ISBN 3-631-33153-3 © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 1998 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printcd in Germany 1 2 4 5 6 7 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Meinen Eltern Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Vorwort Anfang der 90er Jahre setzte im Bereich des sozialen Mietwohnungsbaues das Bemühen um eine noch gezieltere Ausrichtung der Förderung an der individuel- len Einkommenssituation der Begünstigten ein. Nachdem bereits einige kom- munale Modellvorhaben in diese Richtung begonnen worden waren, schuf der Gesetzgeber durch den 1994 ins Zweite Wohnungsbaugesetz eingefügten§ 88 e die rechtlichen Grundlagen für eine breite Anwendung der „einkommensorien- tierten Förderung". Mit den Charakteristika dieser neuen Förderform und ihrer Umsetzung auf Länderebene befaßt sich die vorliegende Arbeit, die im Novem- ber 1997 abgeschlossen und von der wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Freiburger Albert-Ludwigs-Universität als Dissertation angenommen worden ist. Mein besonderer Dank gilt Professor Dr. Alois Oberhauser, der die Arbeit als Erstreferent betreute und mich als wissenschaftlicher Mitarbeiter ins Institut Finanzwissenschaft I aufnahm. Er hat mir nicht nur wichtige Einsichten in öko- nomische Zusammenhänge vermittelt, sondern durch seine besonderen mensch- lichen Eigenschaften auch stark dazu beigetragen, daß ich an seinem Institut den schönsten Abschnitt meiner Studienzeit verleben durfte. Danken möchte ich außerdem Professor Dr. Bernd Raffelhüschen für die Übernahme des Zweitrefe- rats und das Wohlwollen, das er mir als Lehrstuhlnachfolger von Professor Oberhauser entgegenbrachte. In meinen Dank einschließen will ich die vielen freundlichen, hilfsbereiten Mit- arbeiter der zuständigen Ministerien von Bund und Ländern sowie der Woh- nungs- und Liegenschaftsämter in den von mir besuchten baden-württembergi- schen Kommunen. Sehr geholfen hat mir auch die Sekretärin des Instituts, Frau Ingeborg Häfner. Last but not least möchte ich Mechtild Lendermann für ihre (unerklärbare) Zuneigung und Geduld danken, Werner Busch für seine Le- benshilfen und Kochkünste, den „Falkensteinern" für die vielen schönen Stun- den und allen, die mich mit ihrer Freundschaft auch in schwierigen Phasen be- gleitet haben. Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access IX Inhaltsübersicht Verzeichnis der Übersichten Verzeichnis der Diagramme Abkürzungsverzeichnis Symbolverzeichnis Einleitung 1. Teil: Der klassische soziale Mietwohnungsbau A. Begriff und Entstehungsgeschichte B. Ziele der staatlichen Förderung I. II. Erhöhung des Wohnungsbestands Versorgung sozial schwacher Gruppen mit preiswertem Wohnraum C. Charakteristika des klassischen sozialen Mietwohnungsbaues I. Art der Förderung II. Kostenmietprinzip III. Belegungsbindung D. Mängel des alten Fördersystems XIII XV XVII XXI 5 8 9 10 12 12 13 15 18 I. Förderung für Wenige 18 II. Ineffizienzen und hoher fiskalischer Aufwand infolge des Kostenmietprinzips 21 III. Fehl- und Unterbelegung im Sozialwohnungsbestand 22 E. Reformmaßnahmen der 80er Jahre I. II. Erhebung einer Fehlbelegungsabgabe Einführung der „vereinbarten Förderung" nach § 88 d 24 24 29 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access X 2. Teil: Merkmale der einkommensorientierten Förderung (EOF) A. Grundlegendes 35 B. Art und Aufgabe der Grundförderung 36 C. Charakteristika der Zusatzförderung 38 I. Funktion im Rahmen der EOF 38 II. Art und Auszahlung der Mittel 39 III. Koordination der Zusatzförderung mit dem Wohngeld 42 D. Finanzierung der EOF durch Bund, Länder und Gemeinden 43 E. Dauer der Förderung und der Zweckbestimmung der Sozialwohnungen 44 F. Konkretisierung der EOF in den Ländern 44 I. Geförderte Maßnahmen 46 II. Art und Höhe der Grundförderung 47 III. Bezugsberechtigter Personenkreis 50 IV. Bindungsdauer 51 V. Höhe der Basismieten 52 VI. Art und Auszahlung der Zusatzförderung 53 VII. Höhe der Zusatzförderung 54 VIII. Kommunale Mitfinanzierung 56 IX. Periodizität der Einkommensüberprüfung 57 3. Teil: Analyse der einkommensorientierten Förderung A. Die EOF im Vergleich zur klassischen Wohnungsbauförderung 59 I. Fiskalische Entlastung durch die Abkehr vom Kostenmietprinzip 59 II. Kurzfristige Einsparungen durch verkürzte Förderzeiträume 64 III. Geringere Fördervorteile für Besserverdienende 69 IV. Mietpreisverzerrungen können im Ansatz vermieden werden 70 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access XI B. Eignung der EOF zum Erwerb von Belegungsbindungen 71 1. Theoretische Voriiberlegungen 71 II. Risiken einer Wohnungsvergabe an „Problemmieter" 73 a. Mietausfallwagnis 73 b. Erhöhte Abnutzung der Mietsache 74 C. Beeinträchtigung der Wohnverhältnisse anderer Mieter 74 III. Belegungsvorgaben der Länder 75 a. Belegungsstruktur 75 b. Belegungsverfahren 77 IV. Kritik 77 a. Schwierigkeiten bei der Steuerung der Belegungsstruktur 77 b. Ineffiziente Pauschalförderung 83 C. Eignung der EOF als Instrument der Subjektförderung 91 1. Anforderungen an ein einkommensorientiertes Fördersystem 91 II. Mietvergünstigungen durch die Grundförderung 97 a. Definition und Begriindung der Basissubvention 97 b. Ausmaß der Abweichungen von Basis- und Marktmiete 98 C. Kritische Würdigung 101 III. Subventionswirkungen der Zusatzförderung 103 a. Zur Grundproblematik einer Verknüpfung von Objekt- und Subjektförderung 103 b. Abgrenzung des zu beriicksichtigenden Einkommens 108 C. Periodizität der Einkommenspriifung und Beriicksichtigung zwischenzeitlicher Einkommensänderungen 112 d. Zusammenhang von Einkommen und Transferhöhe 115 e. Einfluß der Haushaltsgröße auf die Förderung 120 f. Berücksichtigung von Wohnwertunterschieden 124 g. Übergang der Wohnungen in den Markt 126 IV. Zum Verwaltungsaufwand bei der EOF 131 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access XII 4. Teil: Wohnungspolitische Reformansätze A. Notwendigkeit einer grundlegenden Neugestaltung der Wohnungspolitik 135 B. Alternative Maßnahmen zur Ausweitung des Mietwohnungsangebotes 136 I. Vergünstigungen im Rahmen der Einkommensteuer II. Verstärkte Ausweisung von Bauland III. Deregulierung des Mietrechts C. Senkung der individuellen Wohnkostenbelastung durch Gewährung 136 138 139 von Wohngeld 141 D. Versorgung von Haushalten mit besonderen Marktzutrittsproblemen durch den Erwerb von Belegungsrechten im Wohnungsbestand 145 I. Gängige Formen des Erwerbs von Belegungsrechten II. Wege zur Erhöhung der Effektivität kommunaler Belegungspolitik III. Zur Ausgestaltung von Mietsubventionen a. Sollten die Belegungsrechte an eine Mietvergünstigung 145 149 152 gekoppelt werden? 152 b. Vorschläge zur Ausgestaltung von Mietsubventionen 153 Zusammenfassung und Ausblick 159 A~mg 1~ Literaturverzeichnis 187 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access XIII Verzeichnis der Übersichten Im Text: Übersicht 1: Einkommensgrenzen nach§ 25 Abs. 2 II. WoBauG (seit Oktober 1994) 17 Übersicht 2: Staffelung der Fehlbelegungsabgabe in den Ländern 26 Übersicht 3: Quantitative Bedeutung der Förderwege in der Bundesrepublik 32 Übersicht 4: Auszahlungsformen der Zusatzförderung 40 Übersicht 5: Barwerte der Grundförderung in ausgewählten Ländern 48 Übersicht 6: Höchstzulässige Überschreitung der Einkommensgrenze nach§ 25 II. WoBauG 51 Übersicht 7: Höhe der Zusatzförderung in ausgewählten Ländern 55 Übersicht 8: Annahmen zu den Kosten des ersten Förderwegs (Wohnung 1) im Rahmen des modellhaften Vergleichs mitderEOF 65 Übersicht 9: Ergebnis des modellhaften Vergleichs der Kosten des ersten Förderwegs mit den Kosten der EOF 67 Übersicht 10: Belegungsergebnisse bei den Pilotmodellen in Baden-Württemberg 81 Übersicht 11: Ermittlung der auf die Belegungsbindung entfallenden Förderbeträge am Beispiel ausgewählter Städte 85 Übersicht 12: Mietbelastung der Haushalte in Deutschland (Hochrechnung auf der Basis der 1%-Gebäude- und Wohnungsstichprobe von 1993) 94 Übersicht 13: Baualtersbedingte Mietunterschiede (Ergebnisse der 1 %-Gebäude- und Wohnungsstichprobe von 1993) 104 Übersicht 14: Barwerte der Zusatzförderung in ausgewählten Bundesländern bei einer Wohnungsgröße von 70 qm 106 Übersicht 15: Bestimmungen einzelner Bundesländer zur außerplanmäßigen Neufestsetzung der Zusatzförderung 114 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access XIV Im Anhang: Übersicht 16: Förderkonditionen in Baden-Württemberg 165 Übersicht 17: Förderkonditionen in Bayern 167 Übersicht 18: Förderkonditionen in Berlin 168 Übersicht 19: Förderkonditionen in Brandenburg 170 Übersicht 20a: Förderkonditionen in Bremen - Grundmodell 171 Übersicht 20b: Förderkonditionen in Bremen - Kombimodell 173 Übersicht 20c: Förderkonditionen in Bremen - ,,Modell 1+3" 174 Übersicht 21: Förderkonditionen in Hessen 175 Übersicht 22: Förderkonditionen in Niedersachsen 176 Übersicht 23: Förderkonditionen in Nordrhein-Westfalen 178 Übersicht 24: Förderkonditionen in Rheinland-Pfalz 180 Übersicht 25: Förderkonditionen in Sachsen 181 Übersicht 26: Förderkonditionen in Schleswig-Holstein 183 Übersicht 27: Förderkonditionen in Thüringen 185 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access XV Verzeichnis der Diagramme Diagramm 1: Einsparungen bei der EOF durch die Abkehr vom Kostenmietprinzip 62 Diagramm 2: Kostenmieten und Mitteleinsatz im ersten Förderweg und bei der EOF 68 Diagramm 3: Höhe der von einzelnen Investoren erwarteten Prämien für die Überlassung des Belegungsrechts 89 Diagramm 4: Einkommensorientierte Anfangsmieten in ausgewählten Bundesländern bei einer 70-qm-Wohnung 116 Diagramm 5: Belastungsquote eines Drei-Personen-Haushaltes bei Erstbezug einer einkommensorientiert geförderten 70-qm-Wohnung in einer baden-württembergischen Großstadt 118 Diagramm 6: Auswirkungen einer Haushaltsvergrößerung auf die Höhe der Wohntransfers (kein Wohnungswechsel) am Beispiel eines Drei-Personen-Haushaltes in Berlin 122 Diagramm 7: Vergleich der Förderung eines Drei- und eines Vier-Personen-Haushaltes in verschieden großen Wohnungen am Beispiel Berlins 123 Diagramm 8: Dynamisierung der Mietermieten bei der EOF in Berlin 129 Diagramm 9: Konzept einer „stufenlosen" Zusatzförderung 154 Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access XVII Abkürzungsverzeichnis a.F. alte Fassung AfA Absetzung für Abnutzung AFWoG Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen AFWoG Bln Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Berliner Wohnungswesen AFWoG NW Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen für das Land Nordrhein-Westfalen AFWoG SH Schleswig-Holsteinisches Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen AGAFWoG Rheinland-Pfälzisches Landesgesetz zur Ausführung des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen ARGEBAU Arbeitsgemeinschaft der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder BayAFW oG Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen in Bayern BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. Bundesgesetzblatt Br. Brutto Brem. Bremisches BremAFWoG Bremisches Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen BSHG BV BVerfGE Diff. EAF EAWBF Bundessozialhilfegesetz Berechnungsverordnung Amtliche Sammlung der Entscheidungen des BVerfG Differenz Einkommensabhängige Förderung einkommensabhängige Wohnungsbauförderung Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access XVIII EAL Einkommensabhängige Leistungen EigZul G Eigenheimzulagengesetz EOF/EoF/eoF Einkommensorientierte Förderung EStG Einkommensteuergesetz GBl. Gesetzesblatt GdW Gesamtverband der Wohnungswirtschaft e.V. GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GVBl. Gesetz(es)- und Verordnungsblatt GVOBl. Gesetz- und Verordnungsblatt GV. Gesetz- und Verordnungsblatt HessAFWoG Hessisches Gesetz zum Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen HmbAFWoG Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen in Hamburg i.d.F. in der Fassung Ifo Institut für Wirtschaftsforschung i.V.m. in Verbindung mit LAFWoG Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen für Baden-Württemberg LAKRA Landeskreditbank Baden-Württemberg LMW/Pr. Landesmietwohnungsbauprogramm LWBPr. Landeswohnungsbauprogramm MHG Miethöhegesetz Mietwohnungs- bauR Mietwohnungsbau-Richtlinie Nds. AFWoG Niedersächsisches Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen n.F. NMV NRW neue Fassung Neubaumietenverordnung Nordrhein-Westfalen Burkhard Pahnke - 978-3-631-75215-9 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 07:00:27AM via free access