ČLANCI Prof. NEDŽMUDIN ALAGIĆ POLOŽAJI ORGANIZACIJAKANTONAU USTAVNOMSISTEMU FEDERACIJEBOSNE I HERCEGOVINE I - POLOŽAJ KANTONA U USTAVNOM SISTEMU Ustavne norme i rješenja Ustava Federacije Bosne i Hercegovine su polazne osnove za karakter i položaj Federacije i kantona. U ostvarivanju ustavne koncepcije ni Ustav Federacije ni ustavi kantona nisu utvrdili definiciju Federacije i kantona, iako je to jedno od vrlo važnih pitanja. Međutim, iz idejnog koncepta i projekcije Ustava Federacije vidljivo je da je Federacija oblik federativne države i da je sastavljena od federalnih jedinica (kantona) kao svojih sastavnih dijelova. Temeljno opredjeljenje ustavnog koncepta Federacije je da se ona zasniva na demokratskim odnosima građana i naroda Bosne i Hercegovine, nacionalnoj ravno- pravnosti i najvišim standardima ljudskih prava i sloboda, a kantoni su potpuno samostalni u vršenju njihovih funkcija. Kanton je zajednica građana i naroda određenog područja i ima neke elemente državnosti. Tako svaki kanton može zaključivati sporazume sa drugim državama i međunarodnim organizacijama samo uz privolu Parlamenta Federacije. U dosadašnjoj izgradnji Republike i Federacije Bosne i Hercegovine polazilo se od slijedećih osnovnih principa: • 1. Državno i ustavno uređenja Republike i Federacije Bosne i Hercegovine zasniva se na principu federalizma, koji je konstituiran i institucionaliziran na kantonima kao federalnim jedinicama. Polazeće od ovih principa Republika Bosna i Hercegovina transformiše svoju teritoriju i konstituiše novi proces pretvaranja Republike Bosne i Hercegovine u zajednicu ravnopravnih i suverenih građana i naroda. 2. Decentralizacija poslova razvija u društvu demokratske odnose i omogućava participaciju građana u upravno-političkim procesima, stvara mogućnost za razvoj gospodarskih, društvenih i drugih dijelova društva i podstiče politizaciju društva. 3. Lokalna samouprava je politički oblik organizovanja građana u osnovnim političko-upravnim jedinicama. 3 U stav Federacije Bosne i Hercegovine jamči građanima pravo na lokalnu samoupravu i uređuje ustrojstvo lokalne samouprave, ali je predvidio samo općinu kao jedinu strukturalnu organizaciju lokalne samouprave. Međutim, u dosadašnjem funkcionisanju sistema lokalne samouprave pokazalo se da je nužno da se u sistemu lokalne samouprave uspostavi i grad kao posebna aglomeracija društva na što su ukazivali brojni stručni i naučni skupovi, a što je napokon predviđeno u Sporazumu o oživotvorenju Federacije Bosne i Hercegovine od 9. 11. 1995. godine za grad Mostar. Pitanje položaja kantona u bosansko-hercegovačkoj federaciji suštinsko je pitanje odnosa kantona i federacije, kao i odnosa kantona i jedinica lokalne samouprave. Kantoni kao federalne jedinice su relativno nova pojava u praksi stvaranja države. Kantoni su. bitno obilježje savremenog federalizma u Bosni i Hercegovini i po svom karakteru i suštinskim odnosima oni imaju sve oznake državnosti. Međutim, položaj i odnosi kantona i federacije i jedinica lokalne samouprave ukazuju na posebnu značajku postojanja svijesti o međusobnoj zavisnosti i solidarnosti, a posebno punoj ravnopravnosti i jednakosti, s tim da se ravnopravnost i jednakost posmatra u državno-pravnom smislu. II - KARAKTERISTIKE KANTONA U NOVOM USTAVNOM SISTEMU Ustavno-pravni položaj i karakter kantona u ustavnom uređenju Federacije Bosne i Hercegovine treba posmatrati sa stanovišta odnosa među subjektima državnog karaktera, a to znači da se radi o karakteristikama i podjeli nadležnosti između dva državna subjekta. Osnovna obilježja kantona su prema Ustavu slijedeća: 1. Iz ustavnog koncepta Federacije jasno je da je osnovni zadatak svakog kantona da poduzima sve potrebne mjere zaštite ljudskih prava i sloboda te djeluje u skladu sa Ustavom Federacije. 2. Ustav kantona sadrži neke elemente državnosti i to u prvom redu pravo na samostalnu nadležnost i pravo na samoorganizovanje, što je vrlo značajno pitanje njihove samo- stalnosti i organizovanosti. Federalni ustav osigurava određeni stepen jedinstvenih osnova na kojima se zasniva ustavno i državno uređenje kantona. Treba naglasiti da Ustav Federacije utvrđuje određene zahtjeve u konstituisanju i organizaciji kantona: 3. Svaki kanton ima svoju teritoriju, koja je garantovana Ustavom Federacije i koja je sastavni dio Federacije odnosno dio jedinstvene i cjelovite Bosne i Hercegovine. Što se tiče odnosa kantona prema Federaciji u pogledu njihovog teritorija i admin- istrativno-upravnih granica treba imati u vidu da granice kantona nemaju karakter _granica Federacije Bosne i Hercegovine, jer su one zaštićene međunarodnim pravom. Promjena granica kantona unutar Federacije je stvar Ustava Federacije, a to već ne spada u domen međunarodnog prava. 4. Ustav Federacije karakteriše kanton u organizacionom i funkcionalnom smislu kao sastavnice Federacije. Dakle, Federacija je oblik savezne države, a kantoni kao njezine federalne jedinice imaju jako izražen sistem lokalne samouprave. 4 5. Entiteti će imati pravo da uspostave paralelne odnose sa susjednim zemljama u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine. Isto tako, može sklopiti sporazum sa državama i međunarodnim organizacijama uz pristanak Parlamentarne skupštine BiH prema Daytonskom sporazumu (Aneks 4). 6. Jedna od karakteristika kantona ogleda se u tome što kantoni nisu stvarani na nacionalnoj osnovi. Ustav u kantonima sa posebnim režimom osigurava zaštitu vitalnih interesa za bilo koji od konstitutivnih naroda i odluke koje donosi kanton zahtijavaju saglasnost većine zastupnika u zakonodavnom tijelu kantona, uključujući i većinu bošnjačkih zastupnika i većinu hrvatskih zastupnika. Prema tome, kantoni nisu zajednice jednog naroda i njih treba shvatiti kao zajednice građana i naroda, ali uvijek zasnovane na demokratskim principima i najvišim stand- ardima ljudskih prava i sloboda. 7. U sferi prava i dužnosti kantona, odnosno u podjeli nadležnosti u oblasti zakono- davstva, kantoni imaju pravo samoorganizovanja, a to znači da kantoni sami određuju svoju organizaciju i da utvrđuju svoja prava i dužnosti, što ukazuje na stepen njihove samostalnosti. Pravo samoorganizovanja kantona u određenom smislu ograničeno je načelima koja su utvrđena u Ustavu Federacije, s tim da Ustav ne razrađuje pitanje samoorganizovanja, već to pitanje rješava globalnim odredbama. 8. Ustav Federacije sadrži jednu opću formulaciju o kantonima sa posebnim režimom. Prema Amandmanu I na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine u strukturi kantona Srednjobosanski i Neretvanski su kantoni sa posebnim režimom. Suština karakteristike uspostavljanja ovih kantona je da donošenje odluka koje se tiču vitalnih interesa bilo kog od konstitutivnih naroda u kantonu zahtijeva saglasnost većine poslanika u zak- onodavnom tijelu uključujući većinu bošnjačkih i većinu hrvatskih poslanika. U Amandmanu nije preciziran krug vitalnih interesa konstitutivnih naroda, nego je način rješavanja ovog ustavnog problema u dosadašnjoj parlamentarnoj praksi rješavan na izričit zahtjev jednog poslanika, grupe poslanika ili jednog od klubova poslanika u skladu sa poslovnikom zakonodavnog tijela. Smisao kantonalnog uređenja je da svaki kanton mora naći svoju postojanost u ravnoteži i utvrditi mjerila gospodarskih, kulturnih i drugih društvenih djelatnosti. Međutim, najvažnije, bez obzira na postojeće stanje i podjele, u svim kantonima moraju se građanima osigurati njihova ljudska prava i slobode i naročito zaštita i nadzor nad provedbom tih prava. Prema tome, organizacija kantonalnog uređenja treba da otkloni nacionalne porive, određene napetosti i moguće eksplozije imajući u vidu katastrofu koju smo imali u skoroj prošlosti. III - PODJELA NADLEŽNOSTI IZMEĐU FEDERACIJE I KANTONA U okviru razmatranja o položaju kantona u ustavnom sistemu Federacije neophodno je izložiti dejstvo nadležnosti u sistemu odnosa u Federaciji, jer u strukturi državnih odnosa lokalnih organa nužno je precizirati funkcije svih dijelova državne organizacije, a to znači da treba precizirati nadležnosti svakog državnog subjekta. 5 Pod pojmom nadležnosti svakog subjekta državne organizacije podrazumjeva se ukupnost ovlašćenja koje vrše organi Federacije, kantona i jedinice lokalne samouprave, odnosno prava i dužnosti koje ima jedan od tih organa. Nadležnost organa je nužno odrediti u svakoj državnoj zajednici i njenim dijelovima, jer je potrebno da se na taj način tačno odredi skup poslova i zadataka odnosno prava i dužnosti svakog državnog organa u određenoj državnoj zajednici, što je neophodan uslov za uspješno funkcionisanje cjelokupnog državnog mehanizma. Prava i dužnosti kantona su izraz interesa koje građani i narodi ostvaruju na teritoriji kantona. Ova prava i dužnosti kantona su originema i izraz karaktera i ustavnog položaja kantona. Granice i pravac ostvarivanja prava i dužnosti kantona imaju u zajedničkim interesima utvrđenim u Ustavu Federacije, a istovremeno su ograničena pravima, dužnostima u jedinicama lokalne samouprave. Međusobni odnosi Federacije i federalnih jedinica je vrlo složeno pitanje savremenog političkog sistema. Podjela ovlašćenja u Federaciji je jedno od osnovnih pitanja odnosa u Federaciji i to, u stvari, predstavlja podjelu poslova i zadataka između Federacije i federalnih jedinica. Odnosi između Federacije i federalnih jedinica izražavaju se u nadležnosti Federacije i njenih članova, a to znači da u tim okvirima treba utvrditi krug poslova i ovlašćenja koja se povjeravaju Federaciji, odnosno federalnoj jedinici za ostvarivanje njihovih funkcija. Ustav Federacije je dimenzionirao nadležnosti Federacije i posebno obim zakono- davne vlasti, a znatno proširio zakonodavnu nadležnost kantona. Ovako dimenzioniranje podjele nadležnosti Federacije, s jedne, i kantona, s druge strane, ima za posljedicu da je zakonodavna nadležnost Federacije bitno sužena, a kantonalna zakonodavna nadležnost postaje samostalna i predstavlja izraz originemog zakonodavstva kantona u skladu sa njihovim položajem i ostvarivanjem ustavnih ovlašćenja u Federaciji Bosni i Hercegovini. Prema ustavnim rješenjima u Federaciji Bosni i Hercegovini postoje tri osnovna modela, kojima se vrši usklađivanje i razgraničenja nadležnosti između Federacije i federalnih jedinica, i to: isključiva nadležnost Federacije, isključiva nadležnost kantona i zajednička ili mješovita nadležnost Federacije i kantona, koja sadrži paralelnu i konkurentnu zakonodavnu nadležnost. Međutim, u vezi sa vršenjem zakondavne nadležnosti, treba istaći da Ustav Federacije u članu 4. odjeljak III - Podjela nadležnosti između federalnih i kantonalnih vlasti sadrži pretpostavljenu i samostalnu nadležnost kantona. Kantoni su ovlašćeni da regulišu sve odnose koji nisu izričito povjereni federalnoj vlasti čime se određuju osnovne konture zakonodavne nadležnosti kantona. Na ovaj način se znatno povećava zakono- davna nadležnost kantona, tako da ona zaista postaje vrlo široka. Ovako stanovište u Ustavu pokazuje na činjenicu da je zakonodavna nadležnost Federacije ograničena, dok je zakonodavna nadležnost kantona pravilo. 1. Isključiva nadležnqst Federacije Prema ovome metodu rješavanje problema nadležnosti sastoji se u utvrđivanju materije koja je u isključivoj nadležnosti Federacije. Na osnovu izričitih ustavnih 6 odredaba za Federaciju se utvrđuje njena isključiva nadležnost u oblasti zakonodavstva, a federalne jedinice u toj materiji ne mogu donositi svoje propise. Federalne jedinice su na osnovu generalne negativne klauzule da regulišu cjelokupnu materiju koja nije na principu pozitivne enumeracije rezervisane kao isključiva nadležnost Federacije, smatra se da je u nadležnosti federalnih jedinica. Po ovom metodu postoje samo dvije vrste zakonodavstva: savezno i zakonodavstvo federalnih jedinica. Ustav Federacije utvrdio je ovlašćenja i dimenzije isključive nadležnosti Federacije u slijedećim oblastima: 1) u oblasti odbrane Federacije: organizovanje i vođenje odbrane Federacije i njenih granica, uključujući ustanovljenje zajedničke komande armijskih snaga Federacije, nadzor nad vojnom proizvodnjom i zaključivanje vojnih sporazuma; 2) u oblasti državljanstva: uređivanje svih odnosa koji se odnose na sticanje i gubitak državljanstva; 3) u oblasti ekonomske politike: utvrđivanje ekonomske politike, uključujući plani- ranje i obnovu zemlje i politiku korišćenja zemljišta na federalnom nivou; 4) u oblasti trgovine: uređuje trgovinu, carinski sistem, međunarodnu trgovinu, trgovinu unutar Federacije, prava industrijskog vlasništva, standardizaciju proiz- voda, papire od vrijednosti i osigurava komunikacije; 5) u politici finansiranja: uređuje politiku finansiranja i finansijskih institucija, uključujući ustanovljenje i kontrolu monete Federacije, utvrđuje monetarnu fiskalnu politiku i osnivanje centralne banke; 6) u oblasti unutrašnje politike: organizuje borbu protiv međunarodnog i međukan tonalnog kriminala, posebno terorizma, neovlašćene trgovine drogama i organi- zovanog kriminala, kao i ostvarivanje saradnje sa Inetrpolom; 7) u oblasti radia i televizije: obezbjeđuje dodjeljivanje elektronskih frekvencija za radio, televiziju i ostale potrebe; 8) u oblasti energetske politike: utvrđuje energetsku politiku, uključujući raspodjele između kantona i osiguranje i održavanje potrebne infrastrukture; 9) u oblasti finansiranja: finansiranje djelatnosti federalne vlasti i njenih organa, ustanova i institucija koje osnivaju federalne vlasti, oporezivanjem, zaduživanjem ili na druge načine. 2. Isključiva nadležnost kanton~ Ustavnim rješenjima utvrđena je isključiva nadležnost kantona, koji donose isključivo zakone kojima se regulišu odnosi u cjelini u kantonu. Ustav je stavio u normativnu nadležnost kantona naročito slijedeće poslove: 1) u oblasti unutrašnjih poslova: uspostavljanje i nadzor policijskih snaga koje moraju imati identične federalne uniforme sa kantonalnim oznakama; 2) u oblasti obrazovanja: utvrđivanje obrazovne politike uključujući donošenje propisa o obrazovanju i osiguranju obrazovanja; 3) u oblasti kulture: utvrđivanje i provođenje kulturne politike; 4) u oblasti stambene politike: utvrđivanje stambene politike, uključujući donošenje propisa koji se tiču uređivanja i izgradnje stambenih objekata; 7 5) u oblasti javnih službi:· uređuje politiku koja se odnosi na regulisanje i osiguranje javnih službi; • 6) u oblasti korišćenja lokalnog zemljišta: uređuje način korišćenja lokalnog zemljišta, uključujući i zoniranje; 7) u oblasti lokalnog poslovanja: donošenje propisa o unaprjeđenju lokalnog pos- lovanja i dobrotvornih aktivnosti; 8) u oblasti proizvodnje energije: donošenje propisa o lokalnim postrojenjima za proizvodnju energije i osiguranje njihove dostupnosti; 9) u oblasti radia i televizije: utvrđivanje politike u vezi sa osiguranjem radia i televizije, uključujući donošenje propisa o osiguranju njihovog rada i izgradnje; 10) u oblasti socijalne politike: provođenje socijalne politike i uspostava službi socijalne zaštite; 11) u oblasti turizma: stvaranje i primjena politike kantonalnog turizma i razvoj turističkih resursa; 12) u oblasti finansija: finansiranje djelatnosti kantonalnih vlasti ili njenih agencija oporezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima. 3. Zajednička ili mješovita nadležnost Federacije i kantona Zajednička ili mješovita nadležnost u ostvarivanju normativa funkcije ogleda se u tome da Federacija i federalne jedinice mogu da donose svoje zakone o istoj materiji. Prema ovom metodu ista materija uređuje sa zakonom Federacije i zakonima federalnih jedinica. Po pravilu, Federacija donosi okvirni zakon na osnovu koga federalna jedinica donosi svoje zakone. Po ovom metodu postoje materije koje su nesumnjivo od za- jedničkog interesa za Federaciju i federalne jedinice, pa ih zbog toga treba jedinstveno normirati za cijelu Federaciju. U okviru člana 2. glava III Ustava Federacije podjelu nadležnosti između federalne vlasti i vlasti kantona su zajednički poslovi koje ostvaruju Federacija i kantoni zajednički ili odvojeno ili od strane kantona u koordinaciji sa federalnom vlasti. 8 Poslovi ove vrste jesu: 1) u oblasti zaštite ljudski prava i sloboda: garantovanje i provođenje ljudskih prava i sloboda; 2) u oblasti zdravlja: razvoj i unaprjeđivanje sistema zdravstvene zaštite; 3) u oblasti zaštite čovjekove okoline: unaprjeđivanje čovjekove okoline od interesa za kanton i cijelu zemlju; 4) u oblasti komunikacija i transportne infrastrukture: uređenje drumskog, željezničkog, zračnog, pomorskog, riječnog i poštanskog saobraćaja i odnose sa međunarodnim organizacijama, kao i inspekcijski nadzor u oblasti saobraćaja; 5) u oblasti socijalne politike: stvaranje uslova za povratak raseljenih, izbjeglih prognanih lica u mjesto stanovanja; 6) u oblasti državljanstva: primjena zakona i drugih propisa o državljanstvu; 7) u oblasti imigracije i azila: obezbjeđenje prava useljenja stranaca i prava stranih državljana i lica bez državljanstva na azil; 8) u oblasti turizma: unaprjeđenje turizma i turističkih resursa; 9) u oblasti korišćenja prirodnih bogatstava: utvrđivanje osnova korišćenja prirodnih bogatstava u okviru društveno-ekonomskog uređenja zemlje. Svaki od ovih oblika zajedničkih interesa ima određenu specifičnost i uslove pod kojima se ovi poslovi ostvaruju. Ovdje ukazujemo samo na osnovne uslove, koji moraju biti ispunjeni. U prvom redu je konsultovanje federalnih i kantonalnih vlasti i to na trajnoj osnovi. Drugi uslov za sprovođenje federalne nadležnosti, kada se radi o zakonima i propisima koji su obavezni za cijelu teritoriju Federacije, a u skladu sa Ustavom i odlukama Parlamenta, Federacija mora da ima u vidu kantonalne nadležnosti, različite situacije u pojedinim kantonima. Poseban oblik zajedničke ili mješovite nadležnosti federalne vlasti i kantona predviđen u članu 3. glava III Ustava Federacije glasi: "U vršenju ovih nadležnosti kada se radi o zakonima i drugim propisima koji su obavezujući na području cijele Federacije ... Federalna vlast ima pravo utvrđivati politiku i donositi zakone koji se tiču svake od ovih nadležnosti". Iz ovakve formacije može se zaključiti da je Ustav Federacije uspostavio rezervnu zakonodavnu klauzulu za Federaciju utvrđujući njeno pravo da iz oblasti zajedničke ili mješovite nadležnosti Federacije i kantona, federalna vlast ima pravo utvrđivati politiku i donositi zakone koji se tiču svake od nadležnosti utvrđene u članu 2. glava III Ustava Federacije. U vezi sa djelovanjem federalnih zakona u prostoru, Ustav Federacije izražava načelo federalnog pravnog sistema prema kome su svi zakoni i drugi propisi o utvrđivanju politike koji su navedeni u stavu 3. člana 3/III obavezni na cijeloj teritoriji Federacije. Federalna vlast ima pravo da utvrđuje politiku i donosi zakone koji se tiču svake od gore navedenih nadležnosti. 4. Delegacija i prenošenje nadležnosti Pitanje delegacije ili prenošenje nadležnosti u federativnom uređenju države je vrlo značajno pitanje jer se moraju precizirati funkcije i uloge svakog subjekta u federaciji. Delegirana, odnosno, prenesena nadležnost je skup ovlašćenja, koja federacija od- nosno jedinice lokalne samouprave iz sfere svojih prava i dužnosti delegiraju odnosno prenose kantonu. Ako problemu delegacije odn9sno prenošenja nadležnosti, priđemo s gledišta njene sadržine i organa koji vrše delegirana odnosno prenesena prava i dužnosti, konsta- tovaćemo da problem zahtijeva diferencirani pristup. Prvo, saglasno položaju kantona u bosanskohercegovačkom federalizmu, Ustav Federacije Bosne i Hercegovine u glavi V Kantonalne vlasti član 2. utvrđuje pravo kantona da delegira ili prenosi iz sfere svojih nadležnosti određena prava i dužnosti na općine na svojoj teritoriji ili na federalnu vlast. U stavu 2. istog člana utvrđena je mogućnost da kanton može delegirati svoje nadležnosti, i to iz slijedećih oblasti: obrazovanja, kulture, turizma, lokalnog poslovanja i dobrotvorne aktivnosti, radio i televizije, općinama na svojoj teritoriji, a obavezan je to učiniti prema općinama čije većinsko stanovništvo, po nacionalnoj strukturi, nije stanovništvo koje čini nacionalnu većinu u kantonu kao cjelini. 9 Dakle, ovdje se radi o delegiranju odnosno prenošenju poslova u dva smjera, i to na općine i federalnu vlast. • Drugo, u nekim kantonima, napr. Tuzlansko-podrinjskom kantonu član 14. Ustavni zakon i Zeničko-dobojski kanton (Ustav - član 28.) utvrđuje se opća pretpostavka delegacije odnosno prenošenja dijela svojih nedležnosti na federalnu vlast i općine. Treće, delegacija odnosno prenošenje nadležnosti u ovim slučajevima može se propisati samo zakonom, i to dvotrećinskom većinom glasova u zakonodavnom tijelu kantona. To znači da se podzakonskim propisima ne može propisivati prenos odnosno delegacija nadležnosti. U glavi VI Općinske vlasti članom 6. Ustava Federacije utvrđeno je da i federalna vlast može delegirati ili prenijeti neke od svojih nadležnosti na: općinu. To se zaključuje iz funkcije općinskog načelnika o obavezi provođenja politike i izvršavanja općinskih propisa, kao i dužnosti da se stara i o delegiranim ili prenesenim nadležnostima općini od strane kantona i federalne vlasti. U razmatranju karaktera i značaja delegacije odnosno prenošenja nadležnosti u ovom radu pretežan je pravni pristup. lako, Ustav Federacije sadrži normu o problemima delegacije odnosno prenosa prava i dužnosti s organa federacije na kanton ili općine, postavlja se pitanje da li ovaj ustavni institut ima privremeni ili trajni karakter, kao i to da li je pravo subjekta prenosioca konačno, odnosno pod kojim uslovima se može vratiti delegirana ili prenesena nadležnost organu koji je izvršio ovu radnju. Polazeći od suštine federalizma u kome su Federacija i kantoni zajednice sa svim elementima državnosti, pa su prema tome i ovlašćeni da mogu delegirati odnosno prenijeti određene svoje nadležnosti na druge organe. Međutim, postavlja se problem karaktera ovlašćenja ~i- da li prenosioc ovlašćenja koji je nosilac suvereniteta ima pravo da odluči da trajno ili za određeni period prenese naka prava i dužnosti na drugi organ. Smatramo da, organ koji je prenio ovlašćenja može tražiti prava tek delegiranih odnosno prenesenih ovlašćenja, naročito u slučajevima ako organ na koga su delegirana ili prenesena prava i dužnosti ne postupa u duhu zakona, kojima su ta prava i dužnosti prenesena ili su nastupile takve društvene okolnosti koje ukazuju na nužnost povratka delegiranih odnosno prenesenih ovlašćenja, s tim da povratak tih prava ne utiče na povredu prava i interesa drugih dijelova Federacije. • 5. Principi organizacije državne vlasti U prvom dijelu izlaganja bilo je riječi o osnovnim principima organizacije državne vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, odnosno o međusobnim odnosima organizovanja _i vršenja vlasti u Federaciji. Dalje izlaganje biće posvećeno oblicima horizontalne organizacije vlasti u kantonima, a to su položaj institucija (organa) koji vrše pojedine funkcije državne vlasti i njihovi međusobni odnosi, naročito između onih koji su nosioci funkcije odlučivanja i funkcije izvršavanja. U ustavno-pravnoj nauci i političkoj doktrini i praksi poznata su dva organizaciona opredjeljenja organizacije državne oblasti. To su načelo podjele vlasti i načelo jedinstva 10 vlasti .. Na osnovu razrade ovih principa stvorena su tri uslovna načela organizovanja vlasti: sistem predsjedničke, parlamentarne i skupštinske organizacije vlasti. Pošto je Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine proklamovano načelo podjele vlasti na svim nivoima države: federalnom, kantonalnim i lokalnim zajednicama nužno je izložiti osnovne principe podjele vlasti u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine. Treba naglasiti, da su se u teorijskom opredjeljenju pojedinih autora razvile dvije osnovne koncepcije o sadržaju načela podjele vlasti. Prema prvoj teoriji, podjela vlasti shvata se kao potpuna organizaciona i funkcionalna nezavisnost triju vlasti: zakonodavne, izvršne i sudske. Prema drugom stanovištu, primjena načela podjele vlasti ogleda se u tome da svaki od tri vrste državnih organa (zakonodavni, izvršni i sudski) vlast vrši jedan· od tih državnih funkcija, ali postoji mogućnost učešća i drugih organa u vršenju funkcija državne vlasti koja se nalazi u nadležnosti drugog organa. Prema tome, karakteristika ovog modela vršenja vlasti je saradnja, ravnoteža i harmonija vlasti, ali je bitno da sve funkcije vlasti ne mogu biti koncentrisane kod jednog državnog organa, a to znači da nijedan organ ne može imati supremaciju nad ostalim organima. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine u svojim temeljnim odredbama prihvatio je u sva tri nivoa načelo podjele vlasti koje ima karakteristike saradnje, harmonije i ravnoteže organa, tako da nijedan od organa ne raspolaže sredstvima nadređenosti jednog organa nad ostalim organima. Organizacija i vršenje državne vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine od općine do Federacije zasniva se na načelu podjele vlasti, koja se sastoji u tom da su osnovne državne funkcije: zakonodavna, izvršna i sudska vlast dodijeljenje različitim državnim organima, s tim da nijedna ne raspolaže organizacionom nezavisnošću, nego na osnovu saradnje ili gradacije vlasti svaki organ vrši svoje funkcije. U stvari, radi se o sistemu vlasti koji tradicionalno počiva na samostalnosti organa, polazeći od principa da svi organi vrše samostalno svoje funkcije. 6. Osnovni principi organizacije vlasti kantona Ustav Federacije utvrđuje osnovne principe organizacije vlasti u kantonima. Kantoni imaju pravo da svojim ustavom utvrde svoju organizaciju. Prema tome, organizacija kantona je samostalna kreacija kantona izražena u ustavu kantona. Ovakvo rješenje je u skladu sa osnovnim principima jedinstvenog ustavnog i političkog principa utvrđenog u Ustavu Federacije. Iz ovih osnovnih postavki Ustava proizilazi: 1) Ustav kantona mora biti u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine; 2) Kanton mora preduzeti sve mjere za zaštitu ljudskih prava i sloboda navedenih u čl. 1. do 7. glava II Ustava i svih predviđenih u instrumentima u Aneksu, da djeluje u skladu s Ustavom Federacije; 3) Kanton može zaključivati sporazume sa državnim i međunarodnim organizacijama samo uz saglasnost zakonodavnog tijela Federacije; 4) Kanton može zakonom prenijeti određene nadležnosti iz okvira svojih prava i dužnosti na općinu na svojoj teritoriji i na federalnu vlast; 11 5) Kantoni mogu osnivati međukantonalne savjete čiji bi zadatak bio: a) koordinacija politike i aktivnosti o pitanjima od zajedničkog interesa i b) obavještavanje svojih predstavnika u Domu naroda o zajedničkim stavovima međukantonalnih savjeta. Savjeti mogu osnivati koordinaciona tijela (komisije, radne grupe i sl.) radi razmjene informacija njihovih nadležnosti, s tim da ne mogu obavljati vojne i političke dogovore. Jedna od karakteristika federalne strukture Bosne i Hercegovine je postojanje kantona sa posebnim režimom. Prema Amandmanu I na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine u strukturi kantona: Srednjobosanski i Neretvanski su kantoni sa posebnim režimom. Karakteristika kantona sa posebnim režimom je da odluke koje se tiču vitalnih interesa bilo kog od konstitutivnih naroda u kantonu zahtijevaju saglasnost većine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, uključujući većinu bošnjačkih poslanika i većinu hrvatskih poslanika. Ako dođe do spora osniva se zajednička komisija bošnjačkih i hrvatskih poslanika radi razjašnjenja tog pitanja. Ukoliko komisija nije u mogućnosti da to pitanje riješi u roku od sedam dana, pitanje će po hitnom postupku riješiti najviši sud kantona, ukoliko je to pitanje u isključivoj nadležnosti kantona, odluku donosi najviši sud kantona uz mogućnost žalbe Ustavnom sudu Federacije. Proces odlučivanja je složen postupak rada i stvaranja odluka i on u velikoj mjeri zavisi od značaja pitanja koja su predmet odlučivanja. U Amandmanu I utvrđena je temeljna postavka u procesu političkog odlučivanja u kantonima sa posebnim režimom. Prema ovom amandmanu ustav kantona sa posebnim režimom mora da sadrži posebne odredbe o sistemu odlučivanja, a naročito u slučajevima separatnog odnosno neodgovornog odnosa pojedinih nosilaca funkcija odlučivanja kako ne bi dolazilo do zastoja ili blokiranja ostvarivanja zajedničkih interesa, odnosno neizvršavanja određenih funkcija. Otklanjanje nedostataka o načinu odlučivanja, moguće je formiranjem jednog posebnog organa iz sastava zakonodavnog tijela. Organizacija i nadležnosti izvršne vlasti u ovim kantonima imaju sve elemente izvršne vlasti u Federaciji. Kantoni sa posebnim pravima imaju predsjednika i zamjenika predsjednika. Predsjednik i zamjenik predsjednika biraju se za period od dvije godine i ne mogu biti istovremeno iz istog konstitutivnog naroda. Dalje osobenosti kantona sa posebnim režimom su: 1) predsjednik kantona uz saglasnost zamjenika predsjednika imenuje vladu koju potvrđuje skupština dvotrećinskom većinom glasova u skupštini, 2) vladu čine: jednak broj članova iz reda bošnjačkog i hrvatskog naroda, kao i određen broj članova koji čine ostali. l. Zakonodavna vlast kantona Položaj i uloga zakonodavnog organa u kantonu neodvojivi su od osnova i načina njenog organizovanja odnosno njene strukture. Skupština (sabor) u okviru prava i dužnosti kantona je nosilac odlučujućih funkcija. Njene funkcije treba da proizilaze iz funkcija odnosno obima nadležnosti kantona. Druga karakteristika položaja i uloge skupštine (sabora) je da je ona samostalno radno tijelo koje donosi zakone, planske i druge akte i mjere, koje su po pravilu, 12 inicijative izvršne vlasti ili nekih drugih organizacija, koje su ovlašćene za predlaganje dokumenata za utvrđivanje politike u kantonu. Skupština (sabor), u stvari, je postavljena u organizacionom i programskom smislu kao tijelo koje sa puno autoriteta donosi zakonske i programske dokumente i ona preuzima na sebe društveno-političku odgovornost za razvoj kantona i za ostvarivanje politike koju je utvrdila. Struktura skupštine (sabora) u kantonu je jednodomna za razliku od zakonodavnog organa federacije, čiji parlament se sastoji iz dva doma: predstavničkog (zastupničkog) doma i Doma naroda. Struktura skupštine (sabora) izražava demokratski i politički karakter zakonodavnog tijela u procesu vršenja vlasti i izvršavanja utvrđene politike. U vezi sa položajem i karakterom skupštine (sabora) nadležnosti ovog tijela obuhvataju slijedeće funkcije: 1) ustavotvorna funkcija obuhvata pripremu i donošenje ustava dvotrećinskom većinom glasova poslanika i promjene ustava, što znači usklađivanje rješenja u ustavu i društvenog razvoja. To se u našoj ustavnoj praksi postiže promjenama i dopunama ustava putem amandmana ili njegovim potpunim revizijama; 2) donošenje zakona, planova i drugih općih akata, kao i autentična tumačenja zakona; 3) funkcija izbora i razrješenje. Ova funkcija obuhvata izbor predsjednika kantona i njegovo razrješenje odnosno smjenjivanje, zatim izbor sudija kantonal- nog suda; 4) p I an ska, finansij ska i budžetska funkcija. Funkcija planiranja se sastoji u donošenju programa razvoja pojedinih djelatnosti kantona, donošenje budžeta, zakona o oporezivanju i drugih akata kojima se obezbjeđuju sredstva za funk- cionisanje organa kantona; 5) funkcija utvrđivanja nadležnosti sudova. Ustav izražava ovu funkciju kao pravo donošenja zakona iz oblasti utvrđivanja nadležnosti kantonalnih i općinskih sudova, a posebno propisivanje dopunskih pravila o unutrašnjoj or- ganizaciji i upravljanju u sudovima kantona i općina. 2. Izvršna vlast kantona Polazeći od razmatranja funkcija državne vlasti prema Ustavu Federacije dolazi se do zaključka da postoji niz poslova koji se razlikuju od zakonodavne i sudske vlasti u materijalnom smislu. Ti poslovi spadaju u nadležnost izvršnih organa, a sadržaj poslova koje obavljaju ovi organi u cijeloj svojoj dimenziji čine izvršnu funkciju. Izvršna vlast u kantonima, kao i u federaciji je organizovana kao bicefalna, tj. ima dva nosioca šefa države u Federaciji-predsjednika i vladu, a u kantonu takođe predsjed- nika kantona i vladu. Iz ove uporedbe jasno je da je predsjednik Federacije šef države a iz konteksta odredaba Ustava postoji razlika između predsjednika Federacije kao šefa ukupne državne zajednice, koju sačinjavaju svi kantoni i kantona kao država (državica) i predsjednika kantona koji ima ustavnu poziciju predsjednika, ali ne i sve funkcije predsjednika Federacije. Ustav Federacije predviđa, kao što je naprijed izloženo, da je drugi nosilac izvršne funkcije u kantonu vlada kao izvršni organ u kantonu. Ona je sastavni dio strukture 13 državne vlasti u kantonu. Poslovi koje obavlja vlada odnose se na izvršavanje zakona i politike utvrđene od strane zakonodavnog tijela donošenjem podzakonskih akata i principa opšte politike kantona, a uz to posjeduje zakonodavnu inicijativu. Prema tome, izvršna vlast raspolaže donošenjem akata i dokumenata kojima se utvrđuje politika, a u izvršavanju svojih funkcija vlada ima punu slobodu, samostalnost i inicijativu u predlaganju politike, pa se dolazi do zaključka da je u izvršnoj vlasti koncentrisana mogućnost predlaganja osnovnih pravaca političke vlasti u kantonu. Prema tome vlada: 1) izvršava odluke kantonalnog ili federalnog suda i druge nadležnosti povjerene kantonu od strane federalne vlade; 2) priprema i utvrđuje program razvoja kantona, budžet i završni račun; 3) osigurava saradnju kantonalne vlade i ombudsmena; 4) donosi uredbe, uputstva, rješenja, zaključke i druge akte; 5) vrši nadzor nad istragom i krivičnim gonjenjem u vezi sa kršenjem kantonalnih zakona, kao i nad policijom; 6) osigurava da struktura policije odražava strukturu stanovništva tog kantona, vodeći računa da struktura policije svake općine odražava nacionalnu strukturu stanovništva u općini; 7) vrši i druge nadležnosti propisane zakonom ili ustavom kantona. U vezi sa naprijed izloženim razumljivo je da vlada za svoj rad odgovara skupštini (saboru). Ovo je u mogućnosti, kao poseban dio izvršne vlasti u kantonu na osnovu podataka o stanju u kantonu, predlaže skupštini (saboru) utvrđivanje određene politike i donošenje zakona, drugih propisa i općih akata, jer raspolaže stručnim službama koje joj omogućavaju izradu navedenih dokumenata (zakona, drugih propisa i općih akata). Strukturavlade zavisi od više elemenata,kao što su privredni,socijalnii teritorijalni faktori. U kantonu vladu treba da čine predsjednik, zamjenik predsjednika i određeni broj ministara. Ministri imaju zamjenika s tim da zamjenik ministra ne može biti iz istog konstitutivnog naroda kao i ministar. 3. Pravosuđe u kantonu Sudski sistem, kao dio državne vlasti, je ustavna kategorija jer su principi organizacije i nadležnosti pravosudnih organa uređeni ustavima. Ustav Federacije utvrđuje samo načela organizacije, funkcionisanje i položaj pravosudnih organa radi očuvanja ustavnog sistema u sferi razgraničenja državne vlasti. Detaljna razrada pravosudnog sistema prepuštena je ustavima kantona i zakonima. Drugo obilježje sudskog sistema, s obzirom na federativno uređenje Bosne i Hercegovine, sastoji se u tome da postoje tri nivoa organizovanja pravosudnih organa, i to: u Federaciji, u kantonima i u lokalnim zajednicama (općinama i gradovima), općinski sudovi. Polazeći od toga da ustavni sistem određuje da sudovi štite prava i slobode građana, sud, u stvari, se javlja kao čuvar zakonitosti, čuvar reda i mira. Imajući ovu poziciju sudske funkcije ustav utvrđuje osnovna načela o položaju i strukturi sudova. Osnovna načela sudske funkcije su: 1) samostalnost sudova je jedna od osnovnih pretpostavki za zakonit rad sudova. Da bi se ovaj princip ostvario u ukupnosti sudske funkcije sudovi moraju uživati 14 . punu samostalnost u tom smislu što niko ne može da utiče na donošenje odluka, ali je sud dužan da se u svom radu pridržava ustava i zakona; 2) nezavisnost sudske funkcije znači garanciju objektivnog i savjesnog vršenja sudske funkcije. Ovo načelo se sastoji u tome da niko nema prava da se miješa u rad suda, ali ovo načelo izražava zahtjev da sud svoju funkciju vrši na osnovu ustava i zakona i u tim granicama on je potpuno nezavisan; 3) načelo javnosti se sastoji u tome da je raspravljanje pred sudom javno, ukoliko za određene izuzetne situacije zakon nije drugačije propisao (napr. radi čuvanja tajne, interesa maloljetnika ili zaštite drugih posebnih interesa društva); 4) načelo dvostepenosti sastoji se u pravu stranke ako nije zadovoljna odlukom suda, da viši nadležni sud na zahtjev stranke još jednom razmatra odnosni slučaj čime bi se okončao spor. Ustav omogućuje i trostepenost u vršenju sudske funkcije. Trostepenost obezbjeđuje više zakonitosti u radu pravosudnih organa od dvostepenosti i na taj način se još više štite prava i slobode građana. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine još određuje da "svaki kanton ima sudove koji imaju izvornu nadležnost u stvarima koje ne spadaju u nadležnost opštinskih sudova i druge nadležnosti utvrđene zakonom i koji odlučuju po žalbama na presude općinskih sudova" (član 11. stav l. glava V Ustava Federacije Bosne i Hercegovine). 7. Međusobni odnosi kantonalnih organa i organa lokalne samouprave Međusobni odnosi kantonalnih organa i organa lokalne samouprave zasnivaju se na ustvom utvrđenim pravima i dužnostima i ove odnose treba posmatrati sa stanovišta federativnog uređenja, podjele nadležnosti između Federacije i kantona i ustavnog položaja lokalne samouprave, koja je sastavni dio političkog uređenja Federacije Bosne i Hercegovine. Iako, lokalna samouprava ima ustavom utveđene elemente samostalnosti i samoorganizovanja, to ne znači da ona tu samostalnost i samoorganizovanost može pretvoriti u individualizam. Polazeći od ustavnog koncepta podjele zakonodavne nadležnosti, može se zaključiti da Federacija ima znatno suženu zakonodavnu nadležnost, dok je zakonodavna nadležnost kantona znatno proširena, tako da kantonalno zakonodavstvo predstavlja izraz originernog vršenja zakonodavne funkcije kantona. Prema tome, kantoni u odnosu na lokalnu samoupravu imaju široku mogućnost da regulišu skoro sve odnose, samo moraju da vode računa, da ne povrijeđuju prava iz samoupravnog djelokruga lokalne samouprave. Na ovaj način može se konkretnije da izrazi i ostvari pravo građana na samoupravno odlučivanje o zajedničkim potrebama i interesima građana. Za odnose organa kantona i lokalne samouprave naročito su karakteristični slijedeći oblici odnosa. Nadzorni odnosi predstavljaju dio sistema zaštite ustavnosti i zakonitosti. Međutim, da bi se osiguralo načelo ustavnosti i zakonitosti i zaštitio pravni sistem i poredak u cjelini, organi kantona imaju određena prava u pogledu ustavnosti i zakonitosti rada organa lokalne samouprave, i to: 1) ako organi kantona ocijene da su propisi ili drugi opći akti koje je donijelo općinsko vijeće u suprotnosti s ustavom ili zakonom obustaviće od izvršenja propis ili opći akt i predložiti vladi da pokrene postupak pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti spornog propisa odnosno općeg akta. 15 Ako vlada kantona ne pokrene postupak za ocjenu ustavnosti u roku od 30 dana od dana obustave izvršenja propisa odnosno općeg akta, prestaje obustava od izvršenja propisa odnosno općeg akta; 2) ako organ lokalne samouprave ne izvrši ili na vrijeme ne izvrši posao koji je dužan izvršiti ili koji mu je kanton prenio iz okvira svojih prava i dužnosti, organ kantona koji vrši pravo nadzora može posao sam izvršiti. Poseban vid odnosa ogleda se u upravnom nadzoru koji se odnosi na provedbu zakona, drugih propisa i općih akata u pogledu zakonitosti rada i postupanja organa lokalne samouprave. Nadzor nad zakonitošću akata organa lokalne samouprave vrši se neposrednim uvidom u zakonitost rada i postupanja, uvidom u pojedinačna akta i ocjenjivanje njihove saglasnosti sa zakonom i poduzimanje mjera za koje je zakonom ovlašćen, a naročito djelatnost, ekonomičnost i svrsishodnost u obavljanju poslova. U vršenju inspekcijskog nadzora, inspekcijski organ dužan je da prati pojave koje nastaju u primjeni propisa, uvjete i način rada pravnih i fizičkih osoba i poduzima zakonom i drugim prop