FIRENZE UNIVERSITY PRESS La spesa pubblica nel XX secolo Una prospettiva globale Vito Tanzi Ludger Schuknecht BIBLIOTECA SCIENTIFICA UNIVERSALE – 1 – Vito Tanzi Ludger Schuknecht La spesa pubblica nel XX secolo Una prospettiva globale firenze university press 2007 © 2007 Firenze University Press Università degli Studi di Firenze Firenze University Press Borgo Albizi, 28, 50122 Firenze, Italy http://epress.unifi.it/ Printed in Italy La spesa pubblica nel XX secolo : una prospettiva globale / Vito Tanzi, Ludger Schuknecht. – Firenze : Firenze university press, 2007. (Biblioteca scientifica universale ; 1) http://digital.casalini.it/9788884535542 Stampa a richiesta disponibile su http://epress.unifi.it ISBN 978-88-8453- 554-2 (online) ISBN 978-88-8453-553-5 (print) 351.722 (ed. 20) Spese pubbliche – Sec. 20 Traduzione di Antimo Verde La traduzione dell’opera è stata realizzata grazie al contributo del SEPS Segretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche Via Val d’Aposa 7 - 40123 Bologna seps@alma.unibo.it - www.seps.it Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective by Vito Tanzi, Ludger Schuknecht Cambridge University Press © Vito Tanzi, Ludger Schuknecht 2000 SommArIo LISTA DELLE TABELLE vii PrEFAzIoNE ALL’EDIzIoNE ITALIANA ix PrEFAzIoNE 1 PArTE PrImA La crescita dello Stato: una prospettiva storica 3 I. LA CrESCITA DELLo STATo DAL 1870 5 1. Il periodo fino alla Prima Guerra mondiale 5 2. Il periodo tra le due guerre 10 3. Il periodo fino al 1980 11 4. Gli anni ottanta e Novanta 19 5. La simmetria nella crescita della spesa 21 6. Note conclusive 22 II. LA ComPoSIzIoNE DELLA SPESA PUBBLICA 23 1. La spesa statale in termini reali 23 2. Sussidi e trasferimenti 28 3. La spesa sociale 32 4. Gli interessi sul debito pubblico 41 5. Note conclusive 43 III. ENTrATE, DEFICIT E DEBITo PUBBLICo 49 1. Entrate 49 2. Deficit 58 3. Debito pubblico e passività implicite 61 4. Note conclusive 66 PArTE SECoNDA I benefici derivanti dalla crescita della spesa pubblica 67 IV. L’EVIDENzA STorICA SULLE PrESTAzIoNI STATALI 69 1. Una nota sulla metodologia seguita 69 2. Indicatori economici 72 3. Indicatori sociali 84 5. Note conclusive 93 V. LE DImENSIoNI DELLo STATo E rELATIVE PrESTAzIoNI 95 1. Introduzione 95 2. modelli di spesa pubblica 96 3. Indicatori di performance economica, debito pubblico e mercato del lavoro 98 4. Indicatori sociali 103 5. Indicatori ambientali 105 6. Indicatori della distribuzione del reddito e della stabilità sociale 106 7. Indicatori di governance 109 8. Note conclusive 112 VI. L’ESPErIENzA DEI PAESI DI rECENTE INDUSTrIALIzzAzIoNE 115 1. I modelli di spesa pubblica nelle economie di recente industrializzazione 115 2. Indicatori economici e del mercato del lavoro 118 3. Indicatori sociali e della distribuzione 121 4. Indicatori di governance 123 5. Note conclusive 124 PArTE TErzA Il ruolo dello Stato e la riforma del settore pubblico 125 VII. rIPENSArE IL rUoLo DELLo STATo 127 1. I margini per le riforme 127 2. Il cambiamento del regime di politica economica 129 3. La riduzione del ruolo dello stato 133 4. L’attuazione delle riforme 136 5. Le riforme e la globalizzazione delle economie 141 6. I tempi per le riforme 142 7. Note conclusive 143 VIII. rEGoLE FISCALI E ISTITUzIoNI 145 1. L’importanza delle regole fiscali e delle istituzioni 145 2. Il processo di bilancio 146 3. Le regole fiscali 150 4. Le nuove tendenze nella gestione della spesa pubblica 153 5. Le agenzie per l’attuazione delle riforme 156 6. La corruzione e il principio di legalità 159 7. Note conclusive 161 IX. ProGrAmmA PEr LA rIDUzIoNE DELLA SPESA PUBBLICA 163 1. L’importanza di riformare le politiche di spesa 163 2. La privatizzazione delle imprese pubbliche, dei servizi e degli investimenti in infrastrutture 166 3. L’istruzione 173 4. La riforma delle pensioni 181 5. La riforma del sistema sanitario 189 6. La riduzione degli altri programmi di trasferimento di reddito 192 7. Le politiche quasi-fiscali 193 8. La contabilità dell’uso delle risorse 194 9. osservazioni conclusive 195 PArTE QUArTA recenti esperienze in materia di riforme dello Stato 197 X. L’ESPErIENzA DELLE rECENTI rIFormE 199 1. La modifica del regime di politica economica in Nuova zelanda 199 2. La modifica del regime di politica economica in Cile 203 3. Le riforme fiscali nei paesi oCSE 205 4. Le riforme fiscali nei paesi di recente industrializzazione 213 5. osservazioni conclusive 217 XI. IL DIBATTITo SULLE rIFormE FISCALI 219 1. Il risalto delle riforme fiscali nel dibattito pubblico 219 2. Il dibattito sui limiti al deficit e alla spesa 222 3. Il dibattito pubblico sulle politiche della spesa 225 4. L’attuazione delle riforme: tra globalizzazione ed interessi costituiti 229 5. Note conclusive 233 XII. IL FUTUro DELLA SPESA PUBBLICA 235 BIBLIoGrAFIA 241 INDICE DEI NomI 259 LISTA DELLE TABELLE I.1 Crescita della spesa delle amministrazioni centrali, 1870-1996. II.1 Spesa pubblica reale, 1870-1995. II.2 occupazione nel settore pubblico, 1870-1994. II.3 Spesa pubblica per la difesa, 1900-1995. II.4 Spesa pubblica per sussidi e trasferimenti, 1870-1995. II.5 Spesa pubblica per l’istruzione, 1870-1993. II.6 Copertura delle assicurazioni sociali nell’Europa occidentale: pensioni, disoccupazione e assicurazione sanitaria, 1910-1975. II.7 Spesa pubblica per la sanità, 1913-1994. II.8 Evoluzione della “generosità” dei benefici pensionistici. II.9 Spesa pubblica per le pensioni, 1913-1993. II.10 Spesa pubblica per la disoccupazione, 1937-1996. II.11 Spesa pubblica per altri trasferimenti di reddito, 1992. II.12 Spesa pubblica per gli interessi, 1870-1995. II.13 Spesa Amministrazioni Pubbliche per gli investimenti pubblici, 1870-1995. AII.1 Invecchiamento della popolazione, percentuale della popolazione ultra-sessantenne. III.1 Entrate nel settore pubblico, 1870-1996. III.2 Composizione delle entrate pubbliche, 1870-1994. III.3 Aliquote fiscali: IVA/Tasse sulle vendite, imposte sulle retribuzioni, 1996. III.4 Saldi di bilancio, 1960-96. III.5 Debito pubblico lordo in una prospettiva storica, 1870-1997. III.6 Passività pensionistiche nette in alcuni paesi industrializzati . IV.1 Indicatori economici in una prospettiva storica: crescita reale. IV.2 Indicatori economici in una prospettiva storica: PIL pro capite. IV.3 Indicatori economici in una prospettiva storica: il tasso di disoccupazione. IV.4 Indicatori economici in una prospettiva storica: l’inflazione. IV.5 Tassi d’interesse reali sul debito pubblico, 1960-1990. IV.6 Premi al rischio sul debito pubblico per alcuni paesi oCSE 1991-1995. IV.7 Deficit, debito pubblico e risparmi del G7, 1970-1994. IV.8 Indicatori sociali in una prospettiva storica: mortalità infantile e aspet- tativa di vita. IV.9 Indicatori sociali in una prospettiva storica: l’istruzione. IV.10 Indicatori sociali in una prospettiva storica: la distribuzione del reddito. IV.11 Trasferimenti “mirati” versus benefici universali, metà anni ottanta. IV.12 Livellamento della distribuzione del reddito attraverso la tassazione e i trasferimenti, metà anni ottanta. V.1 Dimensioni dello Stato e composizione della spesa pubblica, 1960-1990 circa. V.2 Dimensioni dello Stato e performance economica, indicatori finanziari e del mercato del lavoro: indicatori in differenti gruppi di paesi, 1960–1990 circa. V.3 Dimensione dello Stato, sanità, istruzione, e ambiente: indicatori in dif- ferenti gruppi di paesi 1960-1990 circa. V.4 Dimensioni dello Stato, distribuzione del reddito e stabilità sociale: in- dicatori in differenti gruppi di paesi, 1960-1990 circa. V.5 Dimensioni dello Stato e indicatori di governance , 1990 circa. VI.1 Indicatori di performance nel settore pubblico, alcuni Stati piccoli e paesi di recente industrializzazione, primi anni Novanta. VII.1 Livello di “mescolamento compensativo fiscale” in alcuni paesi industrializzati. IX.1 Progetti di riforma di vari programmi di spesa. IX.2 Valutazione benefici della fornitura pubblica/privata di beni e servizi infrastrutturali. IX.3 Forniture di beni e servizi privati e pubblici. IX.4 Fonti di reddito delle istituzioni di più elevato livello di istruzione, metà anni ottanta. IX.5 Gap contributivi dei sistemi pensionistici e gli effetti delle riforme in alcuni paesi industrializzati. IX.6 Controllo dei costi per la spesa sanitaria pubblica e privata, 1992. X.1 Evoluzione della spesa pubblica e riforme dello Stato in Cile e Nuo- va zelanda. X.2 Evoluzione della spesa pubblica e riforma dello Stato in alcuni paesi industrializzati. X.3 Evoluzione della spesa pubblica e riforme dello Stato in alcuni paesi di recente industrializzazione. PrEFAzIoNE ALL’EDIzIoNE ITALIANA ix PrEFAzIoNE ALL’EDIzIoNE ITALIANA Un secolo fa la spesa pubblica in rapporto al PIL nei paesi capitali- stici era minuscola. Al di là della spesa militare e per l’ordine pubblico i governi facevano ben poco. oggi nell’Europa occidentale la spesa pubbli- ca è intorno al cinquanta per cento del PIL, negli Stati Uniti intorno al trenta. Nei paesi in via di sviluppo è più bassa, e quindi l’area geografica con la più alta spesa pubblica rispetto al PIL (e ancor di più per abitante) è l’Europa occidentale. oggi la spesa militare è una percentuale minima della spesa pubblica totale (intorno al 2-3 per cento del PIL in Europa) mentre la gran parte è per pensioni, sicurezza sociale, impiego pubblico e servizi pubblici. Questo enorme cambiamento del ruolo dello Stato nelle economie di mercato è uno dei fenomeni più importanti ed affascinanti della storia eco- nomica moderna e questo libro di Vito Tanzi e Ludger Schuknecht è uno strumento essenziale per capirne la dimensione, le cause e le conseguenze. ma non solo: la sua traduzione italiana ha una tempistica perfetta rispetto al dibattito attuale sul contenimento della spesa pubblica, sulle riforme delle pensioni e più in generale sul ruolo del settore pubblico in Italia. Come il libro stesso ben documenta, alla fine dell’ottocento la spesa pubblica era essenzialmente solo militare. otto Bismarck fu il primo ad introdurre pensioni pubbliche, ma si badi, per un’età pensionabile ben su- periore alla vita attesa dell’epoca! Da allora in poi è iniziato un aumento costante, ma con accelerazioni in periodi particolari. In periodi, ad esem- pio, di grave crisi economica, come la Grande Depressione del periodo interbellico, che vide l’introduzione di vari programmi di sicurezza sociale negli Stati Uniti; oppure nei periodi post-bellici, sia a cause delle grandi sofferenze e distruzioni prodotte dalle due guerre mondiali, sia per la forza crescente dei movimenti socialisti e comunisti. ma il balzo più dramma- tico e più recente del welfare state e della spesa pubblica è avvenuto negli anni Sessanta, Settanta e ottanta. I movimenti sociali, iniziati alla fine de- gli anni Sessanta (il Sessantotto, l’autunno caldo), chiedevano (fra l’altro) una maggiore protezione sociale, più servizi pubblici, pensioni più gene- rose, e scuole e università “gratuite”, cioè pagate dal contribuente. La cre- LA SPESA PUBBLICA NEL XX SECoLo x scita economica sostenuta di quegli anni (la crisi petrolifera del 1973-74 fu vista come uno shock temporaneo da assorbire con ancora più spesa pubblica) sembrava permettere ai governi di rispondere positivamente e generosamente a queste richieste di maggiore spesa. ma la riduzione della crescita Europea, in parte “fisiologica” (fine del boom post-bellico) e in parte indotta da eccessive regolamentazioni e rigidità dei mercati, hanno reso il welfare state sempre più costoso e difficile da sostenere. A queste dif- ficoltà molti governi hanno risposto prima accumulando inflazione, poi debito e infine con un ulteriore aumento delle imposte per sostenere le spese pubbliche, con meccanismi di crescita automatici. Ciò ha creato un circolo vizioso perché più tasse non facilitano certo maggiore crescita. Le avverse tendenze demografiche non fanno che peggiorare la situazione per i prossimi decenni. Gli autori di questo libro non solo documentano la crescita del settore pubblico e le sue cause, ma cercano anche di valutarne i costi e le conse- guenze. Chi più di loro, del resto, è in grado di farlo visto che Vito Tanzi è stato per anni Direttore del Fiscal Affairs Department del Fondo mo- netario ed uno dei massimi esperti mondiali di politica fiscale e Ludger Schuknecht un eccellente economista nello stesso Dipartimento prima, ed oggi uno dei massimi esperti di politica fiscale per la Banca Centrale Europea? Tra i tanti punti sollevati dal libro uno è molto importante in generale ed anche per il dibattito politico attuale in Italia, ed è il seguente. Si dice: “Certo, le tasse avranno costi economici in termini di distorsioni e crescita ma almeno finanziano una spesa pubblica che riduce la disuguaglianza”. Questo libro offre una miniera di osservazioni per valutare questo punto di vista. Prima di tutto il libro chiarisce bene l’estesa presenza del tax churning , un termine difficilmente traducibile in italiano, ma che in sostanza coglie una situazione in cui il governo tassa con una mano e restituisce con l’altra. ovvero molti programmi cosiddetti redistributivi non fanno che tassare certi ceti sociali per poi restituire a loro “gratui- tamente” determinati servizi. Lasciando al settore privato la produzione di questi stessi servizi ed eliminando le imposte necessarie per produrli pubblicamente spesso si raggiunge un risultato più efficiente, e non più ingiusto. Si pensi all’università pubblica. Le tasse universitarie coprono una frazione minuscola del costo dell’università stessa. Il resto è pagato dai contribuenti. ma in genere le classi medio-alte frequentano di più le università e le classi medio-alte sono quelle che pagano (o dovrebbero pagare) più tasse. Ecco allora che una università pubblica, oltre ad essere inefficiente perché poco concorrenziale, non è nemmeno particolarmen- te redistributiva nella direzione giusta, anzi. Di esempi di tax churning ce ne sono molti, come ben documenta il libro. Inoltre spesso le redistribu- zioni create dal settore pubblico sono disordinate, e dipendono da quale lobby è stata più o meno abile ad imporre e poi difendere i propri pri- PrEFAzIoNE ALL’EDIzIoNE ITALIANA xi vilegi. Spesso si creano settori inefficienti e superprotetti, come in vasti strati del settore pubblico. Tutto ciò significa che è perfettamente possibile ridurre di parecchi punti del PIL la spesa pubblica (e conseguentemente le imposte) senza aumentare la disuguaglianza sociale. Infatti recenti dati dell’oCSE dimo- strano come il successo della spesa pubblica nel ridurre la disuguaglianza non dipenda tanto dal suo livello, quanto dalla struttura dei servizi offerti, dalla mancanza di abusi e da un uso “onesto” della sicurezza sociale. Chi si oppone oggi in Italia a qualunque riduzione della spesa pubbli- ca, o non crede che ciò sia compatibile al tempo stesso con più efficienza e più giustizia sociale, o lo fa per difendere interessi particolaristici. Per i primi questo libro è una fonte importante di chiarimento. Ai secondi ren- derà la vita più difficile. Due ottimi risultati. Alberto Alesina Nathaniel ropes Professor of Political Economics Harvard University Gennaio 2007 A maria, Jyoti, e ai nostri figli PrEFAzIoNE L’idea di questo libro nacque circa quattro anni fa quando a uno degli autori, invitato ad una conferenza, fu chiesto di scrivere un saggio sul fu- turo del welfare state . La stesura di quel saggio ha comportato una sorta di esercizio mentale che ha affrontato la questione di quali rinunce richie- derebbe una riduzione del welfare state . Tale esercizio ha inevitabilmente portato a chiederci quale tipo di società e, più in particolare, quale livello di spesa pubblica i paesi industrializzati hanno avuto prima che alcuni di loro diventassero dei welfare states . È stato sorprendente scoprire che il li- vello della spesa pubblica nella prima parte del secolo scorso è stato molto basso, anche se confrontato coi livelli degli attuali paesi in via di sviluppo. Pure, a quel tempo parecchi paesi industrializzati presentavano economie e società moderne e vivaci. I vari programmi che fanno la parte del leone negli attuali bilanci dei paesi industrializzati, come quelli per l’istruzione, la salute, le pensioni, la disoccupazione ed altri, erano di marginale importanza agli inizi del secolo. Questa consapevolezza ci ha indotto ad approfondire la relazione tra spe- sa pubblica e benessere. L’aumento della spesa pubblica genera due effetti. Primo, determina una più pesante tassazione e, quindi, una riduzione del reddito disponibile degli individui. Secondo, riduce in coloro che bene- ficiano della spesa pubblica il bisogno di intraprendere azioni nell’ambito delle proprie possibilità, al fine di proteggere se stessi da vari rischi. Così, in una certa misura, l’azione pubblica “rimpiazza” quella privata. Se ciò è vero, e lo deve essere per molti individui, sia pure non per tutti, allora una maggiore spesa pubblica non accrescerà automaticamente il benessere, e potrebbe addirittura ridurlo. Il libro approfondisce alcuni di questi temi. La stesura di questo testo ha richiesto un grande sforzo nella raccolta dei dati. Pensiamo che alcune delle informazioni contenute nel libro non siano disponibili in altre singole fonti. Solita Wakefield è stata di grande aiuto per la parte statistica. Siamo stati anche fortemente agevolati dalla disponibilità della biblioteca del Fondo monetario Internazionale. Desi- deriamo ringraziare in particolare Yvonne Liem e Deirdre Shanley, della Fiscal Library del Fondo, per il loro prezioso aiuto nel rintracciare libri e LA SPESA PUBBLICA NEL XX SECoLo 2 articoli non facilmente disponibili. ms. Shanley è stata di particolare aiuto anche nel riordino finale della bibliografia. Gran parte del lavoro della battitura delle varie bozze del manoscritto è stato svolto da Champa Nguyen, verso il quale abbiamo un grande de- bito di gratitudine. Desideriamo ringraziare anche Beulah David che ci ha aiutato nella stesura finale del libro. Parte del lavoro di questo libro fu realizzata mentre uno degli autori (Vito Tanzi) stava passando un periodo sabbatico al Collegium Budapest, Institute for Advanced Study (a Budapest). L’istituto fornì un ambiente ideale per pensare e per scrivere, e gli autori desiderano ringraziarlo per l’ospitalità offerta. Infine, quattro referee hanno espresso commenti molto validi su una bozza preliminare del libro. Questi commenti ci hanno con- sentito di migliorare il prodotto finale. I riconoscimenti non sarebbero completi se non citassimo le nostre fa- miglie, che hanno pagato un prezzo alto, considerato che gran parte del lavoro è stato fatto di sera e nei fine settimana.Vogliamo quindi ringraziare i nostri figli e soprattutto le pazienti mogli, maria e Jyoti. ovviamente le opinioni espresse in questo libro sono strettamente quel- le degli autori e non riflettono quelle ufficiali delle istituzioni alle quali appartenevano quando hanno scritto questo libro. Vito Tanzi, Washington D.C. Ludger Schuknecht, Frankfurt Parte prima LA CrESCITA DELLo STATo: UNA ProSPETTIVA STorICA