INICIJATIVA ZA DONOŠENJE POSEBNOG ZAKONA O POREZNOJ UPRAVI FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE U okviru šire inicijative za sistemsko razdvajanje važećeg Zakona o Poreznoj upravi FBiH na tri posebna zakona 1. Uvod Ovom inicijativom predlaže se da nadležni organi Federacije Bosne i Hercegovine razmotre potrebu sistemske reforme važećeg Zakona o Poreznoj upravi Federacije BiH, kroz razdvajanje njegove materije na tri posebna zakona. Takav pristup ima uporište i u domaćem pravnom sistemu, jer je u oblasti indirektnog oporezivanja na državnom nivou materija uređena kroz više posebnih propisa, uključujući propise o sistemu indirektnog oporezivanja, Upravi za indirektno oporezivanje, postupku indirektnog oporezivanja i postupku prinudne naplate. Sličan pravac razdvajanja organizacione, postupovne i izvršne materije vidljiv je i u uporednom pravu, naročito u sistemima Austrije, Slovenije i Hrvatske, u kojima se jasnije razlikuju organizacija porezne administracije, porezni postupak, utvrđivanje obaveza, pravni lijekovi i naplata javnih prihoda. Polazeći od tih uzora i od problema uočljivih u važećem ZPU FBiH, ovom inicijativom se posebno razmatra potreba donošenja novog Zakona o Poreznoj upravi Federacije BiH, kao organizacionog zakona kojim bi se uredili status, položaj, organizacija, rukovođenje, nadležnosti, odgovornost, unutrašnja kontrola, saradnja sa drugim organima, porezna tajna i informacijski sistem Porezne uprave. U okviru šire reforme predlaže se razmatranje razdvajanja važećeg Zakona o Poreznoj upravi FBiH na tri posebna, međusobno usklađena zakona: 1. Zakon o Poreznoj upravi Federacije Bosne i Hercegovine, kao institucionalni zakon; 2. Zakon o poreznom postupku Federacije Bosne i Hercegovine, kao procesni zakon; 3. Zakon o naplati poreznih obaveza Federacije Bosne i Hercegovine, kao zakon o naplati i izvršenju poreznih obaveza. Ovaj dokument odnosi se na prvi od navedena tri zakona, odnosno na budući Zakon o Poreznoj upravi Federacije Bosne i Hercegovine. U ovoj fazi ne predlažu se konkretna normativna rješenja u formi zakonskih članova. Cilj inicijative je da se ukaže na potrebu sistemskog razdvajanja važećeg zakona, utvrdi osnovna koncepcija budućeg institucionalnog zakona i otvori stručna rasprava o pravcima reforme. Konkretna normativna rješenja trebalo bi pripremiti u narednoj fazi, ako nadležni organi prihvate osnovanost ove inicijative. 2. Razlozi za donošenje posebnog Zakona o Poreznoj upravi FBiH Važeći Zakon o Poreznoj upravi FBiH u jednom propisu objedinjuje više različitih materija: pravni položaj i organizaciju Porezne uprave, nadležnosti i ovlaštenja službenih lica, porezni postupak, poreznu kontrolu, naplatu poreznih obaveza, mjere osiguranja, poreznu hipoteku, zastaru, odgovornost trećih lica, poreznu tajnu i druga pitanja. Takav normativni pristup otežava preglednost zakona i stvara rizik miješanja različitih pravnih režima. Organizacija organa, postupak u kojem se odlučuje o pravima i obavezama poreznih obveznika i naplata dospjelih obaveza imaju različitu pravnu prirodu i zahtijevaju različit nivo zakonskog uređenja. Zbog toga je opravdano razmotriti donošenje posebnog institucionalnog zakona o Poreznoj upravi FBiH, kojim bi se uredila sama institucija: njen položaj, unutrašnja organizacija, nadležnosti, opća ovlaštenja, ograničenja tih ovlaštenja, unutrašnja kontrola, odgovornost zaposlenika, saradnja sa drugim organima, informacijski sistem, razmjena podataka, javnost rada i porezna tajna. Posebnim zakonom o Poreznoj upravi FBiH ne bi se oslabila uloga Porezne uprave. Naprotiv, takav zakon bi omogućio jasnije, preglednije i funkcionalnije uređenje njenog rada, uz bolje razgraničenje prema budućem Zakonu o poreznom postupku FBiH i budućem Zakonu o naplati poreznih obaveza FBiH. 3. Osnovna koncepcija budućeg zakona Budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH trebalo bi koncipirati kao institucionalni zakon. Njegova osnovna svrha ne bi bila da detaljno uređuje tok poreznog postupka ili postupak prinudne naplate, nego da jasno definiše Poreznu upravu FBiH kao organ porezne administracije. Taj zakon bi trebalo da odgovori na pitanja šta je Porezna uprava FBiH, kakav je njen položaj u sistemu federalne uprave, u kakvom je odnosu prema Federalnom ministarstvu finansija, kako je organizovana, koje osnovne poslove obavlja, koja opća ovlaštenja imaju njena službena lica, koje su granice tih ovlaštenja, kako se kontroliše zakonitost rada Porezne uprave, za šta odgovaraju zaposlenici Porezne uprave, kako se štite porezni podaci, kako se uređuje saradnja sa drugim organima i institucijama i kako se ostvaruje javnost rada, uz poštivanje porezne tajne. Takav zakon bi Poreznu upravu FBiH uredio kao savremen, stručan, odgovoran i transparentan organ porezne administracije, koji istovremeno štiti javne prihode i prema poreznim obveznicima postupa na zakonit, jednak, srazmjeran i predvidiv način. 4. Razgraničenje prema budućem Zakonu o poreznom postupku FBiH i budućem Zakonu o naplati poreznih obaveza FBiH Jedan od ključnih ciljeva ove inicijative jeste jasno razgraničenje tri buduća zakona. Budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH trebalo bi da bude zakon o instituciji. On bi uredio pravni položaj, organizaciju, nadležnosti, opća ovlaštenja, unutrašnju kontrolu, odgovornost zaposlenika, saradnju, razmjenu podataka, javnost rada i poreznu tajnu. Budući Zakon o poreznom postupku FBiH trebalo bi da bude procesni zakon. Njime bi se uredila pitanja pokretanja i vođenja poreznog postupka, prava i obaveza stranaka, porezne prijave u procesnom smislu, porezne kontrole kao postupka, dokazivanja, zapisnika, izjašnjenja poreznog obveznika, donošenja poreznog akta, žalbe, obnove postupka, dostavljanja, rokova, konačnosti, pravosnažnosti, izvršnosti i sudske zaštite. Budući Zakon o naplati poreznih obaveza FBiH trebalo bi da bude zakon o naplati i izvršenju poreznih obaveza. Njime bi se uredila pitanja dospjelosti, dobrovoljnog plaćanja, opomene, prinudne naplate, mjera osiguranja, porezne hipoteke, redoslijeda namirenja, odgovornosti povezanih i trećih lica, zastare prava na naplatu, prekida i zastoja zastare, te pravnih sredstava u postupku naplate. Na taj način uspostavio bi se jasan normativni slijed: institucija - postupak - naplata. Porezna uprava bi i dalje ostala nadležni organ za provođenje poslova iz sva tri zakona, ali bi zakonska pravila bila sadržajno jasnije raspoređena. 5. Materija koju bi trebalo obuhvatiti budućim Zakonom o Poreznoj upravi FBiH Budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH trebalo bi da obuhvati nekoliko osnovnih cjelina. Prvo, potrebno je urediti pravni položaj Porezne uprave FBiH, njen status u sistemu federalne uprave, odnos prema Federalnom ministarstvu finansija, samostalnost u pojedinačnim predmetima i odgovornost za zakonit i stručan rad. Drugo, potrebno je urediti organizaciju Porezne uprave FBiH, uključujući Središnji ured, kantonalne porezne urede, porezne ispostave, posebne organizacione jedinice, jedinicu za velike porezne obveznike, jedinicu za analizu rizika, jedinicu za unutrašnju kontrolu, jedinicu za informacijske sisteme i elektronske usluge, te funkciju podrške poreznim obveznicima. Treće, potrebno je sistematizovati nadležnosti Porezne uprave FBiH, naročito registraciju i evidenciju poreznih obveznika, prijem i obradu poreznih prijava, vođenje službenih evidencija, izdavanje uvjerenja i potvrda, analizu rizika, saradnju sa drugim organima, razmjenu podataka, zaštitu porezne tajne i druge poslove porezne administracije. Četvrto, potrebno je urediti opća ovlaštenja službenih lica Porezne uprave, kao što su traženje podataka, uvid u dokumentaciju, korištenje službenih evidencija, pristup poslovnim prostorijama u skladu sa zakonom, identifikacija lica, sačinjavanje službenih akata i zahtijevanje saradnje drugih organa. Peto, zakon mora sadržavati i ograničenja ovlaštenja, uključujući zakonitu svrhu, srazmjernost, zabranu zloupotrebe, zabranu diskriminatornog postupanja, zabranu neovlaštenog korištenja podataka i zaštitu prava poreznih obveznika. Šesto, zakon bi trebalo da uredi unutrašnju kontrolu, postupanje po pritužbama, kontrolu pristupa podacima, kontrolu poštivanja porezne tajne i provjeru mogućih zloupotreba službenih ovlaštenja. Sedmo, zakon bi trebalo da naglasi odgovornost zaposlenika Porezne uprave za nezakonito postupanje, prekoračenje ovlaštenja, neovlašten pristup podacima, povredu porezne tajne, sukob interesa, diskriminatorno postupanje, neopravdano odugovlačenje i druge nepravilnosti karakteristične za poreznu administraciju. Osmo, zakon bi trebalo da posebno uredi poreznu tajnu, razmjenu podataka i informacijski sistem, uključujući pristup podacima, nivoe ovlaštenja, evidentiranje pristupa, sigurnost sistema, saradnju sa drugim organima i odgovornost za neovlašteno korištenje ili otkrivanje podataka. Deveto, zakon bi trebalo da uredi javnost rada i izvještavanje, uključujući objavljivanje godišnjih izvještaja, zbirnih i anonimiziranih statističkih podataka, obrazaca, općih uputstava, informacija o organizaciji i pravima poreznih obveznika. Deseto, zakon bi trebalo da obuhvati i rukovođenje, nadzor, finansiranje, kadrovske kapacitete, stručnu obuku i prelazna pitanja, posebno radi očuvanja kontinuiteta rada Porezne uprave nakon razdvajanja važećeg zakona. 6. Institucionalni standardi budućeg zakona Budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH trebalo bi da uspostavi osnovne institucionalne standarde rada Porezne uprave: zakonitost, samostalnost u pojedinačnim predmetima, jednako postupanje, srazmjernost, transparentnost, zaštitu porezne tajne i ličnih podataka, unutrašnju kontrolu i odgovornost zaposlenika, profesionalnost i stručnost, dostupnost i podršku poreznim obveznicima, te digitalnu sigurnost. Porezna uprava i njena službena lica mogu postupati samo na osnovu zakona, u granicama zakonom propisanih nadležnosti i u svrhu zbog koje su pojedina ovlaštenja data. Istovremeno, njeno postupanje u konkretnim predmetima ne smije biti izloženo političkim, stranačkim, interesnim, neformalnim ili drugim nedopuštenim uticajima. Jednako postupanje prema poreznim obveznicima u istim ili bitno sličnim pravnim i činjeničnim situacijama mora biti povezano sa objektivnom analizom rizika i unutrašnjom kontrolom. Ovlaštenja Porezne uprave ne smiju se koristiti šire nego što je potrebno za ostvarenje zakonite svrhe. Transparentnost podrazumijeva javnost institucionalnog rada Porezne uprave, ali uz zaštitu porezne tajne i ličnih podataka. Digitalna sigurnost podrazumijeva siguran informacijski sistem, elektronske usluge, audit tragove, nivoe pristupa i zaštitu od neovlaštenog korištenja podataka. 7. Zaštita prava poreznih obveznika u institucionalnom okviru Budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH ne bi trebalo da preuzima ulogu procesnog zakona. Procesna prava poreznih obveznika treba detaljno urediti budućim Zakonom o poreznom postupku FBiH. Međutim, institucionalni zakon mora sadržavati osnovne garancije odnosa Porezne uprave prema poreznim obveznicima. Te garancije treba da obuhvate pravo poreznog obveznika na zakonito, jednako i srazmjerno postupanje Porezne uprave, pravo da zna identitet i službeno svojstvo lica koje prema njemu preduzima službenu radnju, pravo na zaštitu poreznih i ličnih podataka, pravo na pristup općim informacijama, obrascima i uputstvima, pravo na pritužbu na rad službenih lica i pravo na zaštitu od zloupotrebe ovlaštenja. Pritužba na rad službenog lica ili organizacione jedinice ne bi smjela zamijeniti žalbu ili drugi pravni lijek protiv poreznog akta. Ona bi predstavljala poseban institucionalni mehanizam unutrašnje kontrole zakonitosti, profesionalnosti i pravilnosti službenog postupanja. Zaštita prava poreznih obveznika zato ne treba počinjati tek žalbom protiv poreznog akta. Ona treba biti ugrađena u način organizacije Porezne uprave, način korištenja ovlaštenja, sistem pritužbi, zaštitu podataka, unutrašnju kontrolu i odgovornost zaposlenika. 8. Unutrašnja kontrola, odgovornost zaposlenika i zaštita integriteta Unutrašnja kontrola trebalo bi da bude jedno od centralnih pitanja budućeg Zakona o Poreznoj upravi FBiH. Porezna uprava raspolaže širokim ovlaštenjima i velikim brojem osjetljivih podataka, zbog čega je potrebno da zakon predvidi djelotvoran sistem unutrašnje kontrole koji neće biti samo formalni dio unutrašnje organizacije. Unutrašnja kontrola trebalo bi da ima ovlaštenja za provjeru zakonitosti rada službenih lica, pravilnosti korištenja službenih evidencija, pristupa poreznim podacima, poštivanja porezne tajne, postupanja po pritužbama poreznih obveznika, mogućih zloupotreba ovlaštenja, sukoba interesa, selektivnog ili diskriminatornog postupanja i neopravdanog odugovlačenja. Posebno je važno urediti kontrolu pristupa podacima. U savremenoj poreznoj administraciji najveći dio podataka nalazi se u elektronskim evidencijama. Zbog toga informacijski sistem mora omogućiti naknadnu provjeru ko je, kada, zašto i kojem podatku pristupio. Zakon bi trebalo posebno naglasiti odgovornost zaposlenika za povredu porezne tajne, neovlašten pristup podacima, korištenje podataka u privatne ili nedopuštene svrhe, selektivno postupanje, prekoračenje ovlaštenja, postupanje po nezakonitim nalozima, sukob interesa i druge povrede integriteta. Također bi trebalo razmotriti zaštitu zaposlenika koji u dobroj vjeri prijave nepravilnosti, zloupotrebe, neovlašten pristup podacima, pritiske ili druge oblike nezakonitog postupanja. 9. Porezna tajna, razmjena podataka i informacijski sistem Porezna uprava u svom radu prikuplja i obrađuje veliki broj podataka koji se odnose na prihode, imovinu, poslovanje, transakcije, zaposlene, bankovne račune, povezane subjekte, porezne prijave, kontrole, dugovanja i druge činjenice koje mogu biti od značaja za porezni položaj fizičkih i pravnih lica. Zbog toga budući zakon mora posebno urediti poreznu tajnu, razmjenu podataka i informacijski sistem Porezne uprave. Porezna tajna treba da štiti porezne obveznike od neovlaštenog otkrivanja i korištenja podataka do kojih Porezna uprava dolazi u vršenju svojih nadležnosti. Ona ne smije biti sredstvo skrivanja institucionalnog rada Porezne uprave od javnosti, ali mora štititi pojedinačne porezne podatke. Zakon bi trebalo da jasno definiše šta se smatra poreznom tajnom, ko je dužan čuvati poreznu tajnu, koliko traje ta obaveza, kada se podaci mogu koristiti, kada se mogu dostaviti drugim organima i kakva odgovornost postoji za povredu porezne tajne. Razmjena podataka sa drugim organima mora biti zakonski uređena. Potrebno je propisati sa kojim organima se podaci mogu razmjenjivati, u koje svrhe, na osnovu kojeg zakonskog osnova, u kojem obimu, na koji način, uz koje mjere zaštite i ko odgovara za zakonito korištenje dostavljenih podataka. Informacijski sistem Porezne uprave treba prepoznati kao ključnu institucionalnu infrastrukturu. On mora biti siguran, pouzdan, pravno uređen i podložan kontroli. Zakon bi trebalo da uredi ovlaštene korisnike, nivoe pristupa, elektronske evidencije, evidentiranje pristupa, zaštitu od neovlaštenog pristupa, arhiviranje podataka, sigurnost sistema i odgovornost za nezakonito korištenje podataka. Posebno je važno propisati da svaki pristup poreznim podacima mora biti službeno opravdan, evidentiran i naknadno provjerljiv. 10. Javnost rada, izvještavanje i odnos prema poreznim obveznicima Budući zakon treba jasno razlikovati poreznu tajnu od javnosti institucionalnog rada Porezne uprave. Pojedinačni porezni podaci moraju biti zaštićeni, ali Porezna uprava kao organ javne uprave mora biti institucionalno transparentna. To znači da bi Porezna uprava trebalo da ima obavezu objavljivanja godišnjih izvještaja, zbirnih i anonimiziranih statističkih podataka, obrazaca, općih uputstava, informacija o organizaciji, nadležnostima, kontaktima, elektronskim uslugama i pravima poreznih obveznika. Godišnji izvještaj mogao bi sadržavati podatke o organizaciji i kapacitetima, broju zaprimljenih prijava i zahtjeva, broju izdatih uvjerenja i potvrda, broju kontrola u zbirnom obliku, radu unutrašnje kontrole, broju i vrstama pritužbi, razvoju elektronskih usluga, zaštiti porezne tajne, obukama zaposlenika i uočenim problemima u primjeni propisa. Porezna uprava bi trebalo da razvija i preventivnu i servisnu funkciju. To podrazumijeva objavljivanje jasnih uputstava, obavještavanje o rokovima, dostupnost obrazaca, korisničku podršku za elektronske usluge, informacije o najčešćim greškama i edukaciju poreznih obveznika. Pri tome treba jasno razlikovati opće informacije od individualnih pravnih ili računovodstvenih savjeta. Porezna uprava treba pružati opće informacije o propisima, obrascima i procedurama, ali ne treba preuzimati ulogu individualnog savjetnika poreznog obveznika. 11. Očekivani efekti donošenja posebnog zakona Donošenjem posebnog Zakona o Poreznoj upravi FBiH postiglo bi se više važnih efekata. Prije svega, dobio bi se pregledniji normativni sistem u kojem bi se jasno razlikovali zakon o instituciji, zakon o postupku i zakon o naplati. Drugo, jasnije bi se uredio položaj Porezne uprave FBiH, njen odnos prema Federalnom ministarstvu finansija, njena organizacija, nadležnosti, rukovođenje i odgovornost. Treće, ojačala bi se unutrašnja kontrola i odgovornost zaposlenika, posebno u pogledu pristupa podacima, poštivanja porezne tajne, postupanja po pritužbama i sprečavanja zloupotrebe ovlaštenja. Četvrto, porezni obveznici bi dobili jasniji institucionalni okvir zaštite svojih prava, uključujući pravo na zakonito, jednako i srazmjerno postupanje, zaštitu podataka, identifikaciju službenog lica i podnošenje pritužbe. Peto, unaprijedila bi se sigurnost informacijskog sistema i zakonitost razmjene podataka sa drugim organima. Šesto, Porezna uprava bi se mogla modernizovati kroz razvoj elektronskih usluga, analize rizika, korisničkih portala, javnog izvještavanja i preventivne podrške poreznim obveznicima. Sedmo, povećala bi se transparentnost rada Porezne uprave, bez ugrožavanja porezne tajne. Osmo, stvorili bi se uslovi za ujednačeniju praksu na području cijele Federacije BiH, posebno kroz jaču koordinacionu ulogu Središnjeg ureda, jedinstvena uputstva, jedinstvene obrasce, informacijske sisteme i unutrašnju kontrolu. Deveto, buduće izmjene zakonodavstva bile bi jednostavnije, jer bi se institucionalna, procesna i naplatna pitanja mijenjala u odgovarajućim posebnim zakonima. 12. Zaključak i prijedlog nadležnim organima Imajući u vidu sve navedeno, predlaže se da nadležni organi Federacije Bosne i Hercegovine razmotre i prihvate inicijativu za sistemsko razdvajanje važećeg Zakona o Poreznoj upravi FBiH na tri posebna zakona. U okviru tog procesa, budući Zakon o Poreznoj upravi Federacije Bosne i Hercegovine trebalo bi koncipirati kao poseban institucionalni zakon kojim bi se uredili pravni položaj, organizacija, nadležnosti, ovlaštenja, unutrašnja kontrola, odgovornost zaposlenika, saradnja, razmjena podataka, javnost rada i porezna tajna. Predlaže se da nadležni organi razmotre prihvatanje ove inicijative kao osnova za pokretanje zakonodavne aktivnosti; formiranje stručne radne grupe; izradu prethodne analize važećeg Zakona o Poreznoj upravi FBiH; izradu uporedno-pravne analize; jasno razgraničenje materije između tri buduća zakona; fazni pristup reformi; posebno razmatranje unutrašnje kontrole, odgovornosti zaposlenika, zaštite podataka, informacijskog sistema, porezne tajne i javnosti rada; te jačanje servisne i preventivne funkcije Porezne uprave prema poreznim obveznicima. Konkretna normativna rješenja u formi zakonskih članova trebalo bi pripremiti u narednoj fazi, nakon što se prihvati osnovna opravdanost inicijative i nakon što se provede odgovarajuća stručna analiza. Na taj način bi se omogućilo da reforma bude pripremljena sistematično, stručno i uz učešće relevantnih institucija i zainteresovane javnosti. Prilozi uz inicijativu Prilog 1: Uporedna tabela razgraničenja materije važećeg Zakona o Poreznoj upravi FBiH prema tri buduća zakona. Prilog 2: Uporedna tabela institucionalnih standarda poreznih uprava u drugim sistemima i značaj za budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH. PRILOG 1 Uporedna tabela razgraničenja materije važećeg Zakona o Poreznoj upravi FBiH prema tri buduća zakona Ovaj prilog prikazuje kako bi se materija koja je sada objedinjena u važećem Zakonu o Poreznoj upravi Federacije Bosne i Hercegovine mogla sistemski razgraničiti između tri buduća zakona. Tabela nema karakter prijedloga konačnih normativnih rješenja, nego predstavlja radni i analitički prikaz osnovne sistematike buduće reforme. Oblast / institut Važeći ZPU FBiH Budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH Budući Zakon o poreznom postupku FBiH Budući Zakon o naplati poreznih obaveza FBiH Pravni položaj Porezne uprave Uređen je u okviru istog zakona zajedno sa postupkom, kontrolom, prinudnom naplatom, zastarom i drugim pitanjima. Centralna materija: status Porezne uprave, položaj u sistemu federalne uprave, odnos prema Federalnom ministarstvu finansija, samostalnost u pojedinačnim predmetima i institucionalna odgovornost. Ne treba biti predmet ovog zakona, osim upućivanja na organ koji vodi porezni postupak. Ne treba biti predmet ovog zakona, osim upućivanja na organ koji provodi naplatu. Organizacija Porezne uprave Uređena je u okviru istog zakona sa procesnim i naplatnim pravilima. Osnovna organizaciona struktura: Središnji ured, kantonalni uredi, ispostave, posebne jedinice, veliki obveznici, analiza rizika, unutrašnja kontrola, informacijski sistemi i podrška obveznicima. Ne treba uređivati organizaciju, osim ako je potrebno odrediti koji organizacioni nivo vodi pojedine postupke. Ne treba uređivati organizaciju, osim ako je potrebno odrediti nadležnost organizacionih jedinica za naplatu. Nadležnosti Porezne uprave Nadležnosti su povezane sa organizacijom, postupkom, kontrolom i naplatom u istom zakonu. Opće institucionalne nadležnosti: registracija, evidencije, prijem i obrada prijava, uvjerenja, analiza rizika, saradnja, razmjena podataka, informacijski sistem, porezna tajna i javnost rada. Procesna nadležnost u konkretnim poreznim predmetima. Nadležnost u postupku dobrovoljne i prinudne naplate. Načela rada Nisu dovoljno izdvojena kao poseban institucionalni okvir. Zakonitost, samostalnost u pojedinačnim predmetima, jednako postupanje, srazmjernost, efikasnost, odgovornost, transparentnost i zaštita porezne tajne. Procesna načela: pravo na izjašnjenje, dokazivanje, zaštita prava stranke, rokovi, dostavljanje i pravni lijekovi. Načela naplate: zakonitost, srazmjernost, prvenstvo dobrovoljnog plaćanja, zaštita imovine, pravna sredstva i ograničenja prinudnih mjera. Ovlaštenja službenih lica Uređena zajedno sa pravilima postupka, kontrole i naplate. Opća ovlaštenja: traženje podataka, uvid u dokumentaciju, pristup poslovnim prostorijama u skladu sa zakonom, korištenje evidencija, identifikacija i službena komunikacija. Kako se ovlaštenja koriste u konkretnom postupku: zapisnik, dokazne radnje, izjašnjenje, rokovi, prava obveznika i donošenje akta. Posebna ovlaštenja u naplati: blokada računa, pljenidba, mjere osiguranja, hipoteka, prodaja i redoslijed namirenja. Ograničenja ovlaštenja Nisu dovoljno sistematski izdvojena u odnosu na širinu ovlaštenja. Zabrana zloupotrebe, srazmjernost, zakonita svrha, zabrana diskriminacije, zaštita podataka, pravo na identifikaciju službenog lica i pravo na pritužbu. Procesne garancije protiv nezakonitog korištenja ovlaštenja u konkretnom postupku. Garancije protiv nesrazmjernih i nezakonitih mjera naplate. Registracija poreznih obveznika Uređena u okviru postojećeg zakona. Institucionalna nadležnost Porezne uprave i dio službenih evidencija. Procesna pitanja ako registracija predstavlja upravni ili porezni postupak u konkretnom predmetu. Nije osnovna materija ovog zakona. Porezne evidencije Uređene u okviru šireg zakona. Vrste službenih evidencija, vođenje, pristup, sigurnost, tačnost, ažurnost, razmjena i zaštita podataka. Dokazna upotreba podataka iz evidencija u poreznom postupku. Korištenje evidencija u svrhu naplate, samo u mjeri potrebnoj za izvršenje. Porezna prijava Povezana i sa nadležnostima Porezne uprave i sa postupkom. Institucionalna funkcija prijema, obrade i evidentiranja prijava. Pravna priroda prijave, rokovi, izmjene, posljedice nepodnošenja, provjera prijave i prava obveznika. Relevantna samo kao osnov za dospjelost ili naplatu, ako je tako uređeno posebnim pravilima. Porezna kontrola Uređena u istom zakonu sa organizacijom i naplatom. Opća nadležnost i ovlaštenje Porezne uprave. Cjelokupan tok kontrole: pokretanje, obavještenje, prava obveznika, dokazivanje, zapisnik, izjašnjenje, rješenje i pravni lijek. Nije osnovna materija, osim ako rezultati kontrole predstavljaju osnov za naplatu nakon ispunjenja zakonskih uslova. Zapisnik Uređen kao dio postupanja Porezne uprave. Ne treba ga detaljno uređivati, osim eventualno kao opći službeni akt. Sadržaj zapisnika, dostavljanje, izjašnjenje, prigovor, pravne posljedice i odnos prema rješenju. Može biti relevantan samo za radnje naplate, ali osnovna pravila treba urediti u procesnom zakonu. Porezni akt / rješenje Povezano sa razrezom, postupkom i evidencijama. Ne treba detaljno uređivati donošenje rješenja, osim opće nadležnosti Porezne uprave da donosi akte kada je to propisano zakonom. Oblik, sadržaj, obrazloženje, dostavljanje, pravni lijekovi, konačnost, pravosnažnost i izvršnost. Koji akti mogu biti osnov za naplatu i pod kojim uslovima. Razrez porezne obaveze Može se tumačiti nejasno, naročito ako se poistovjećuje sa unosom u evidencije. Nije centralna materija ovog zakona, osim ako se pojam koristi samo institucionalno. Pojam razreza, pravna priroda razreza, odnos prema prijavi, rješenju, evidenciji, konačnosti i pravnoj zaštiti. Kada razrezana obaveza može biti predmet naplate i pod kojim uslovima. Konačnost, pravosnažnost i izvršnost Mogu biti nedovoljno jasno razgraničene u odnosu na evidencije i naplatu. Ne treba ih detaljno uređivati, osim općeg upućivanja na posebne zakone. Pravne posljedice konačnosti, pravosnažnosti i izvršnosti poreznih akata. Izvršnost kao uslov za prinudnu naplatu, osim u izuzetnim zakonom propisanim slučajevima. Oblast / institut Važeći ZPU FBiH Budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH Budući Zakon o poreznom postupku FBiH Budući Zakon o naplati poreznih obaveza FBiH Žalba i pravni lijekovi Uređeni u okviru istog zakona sa institucionalnom materijom. Ne treba ih uređivati, osim pritužbi na rad službenih lica i unutrašnje kontrole. Žalba, obnova, poništavanje, ukidanje, izmjena akta i sudska zaštita. Pravna sredstva u postupku naplate i protiv mjera naplate. Dobrovoljno plaćanje Povezano sa obavezama i naplatom. Ne treba biti predmet ovog zakona. Može biti relevantno samo u vezi sa nastankom ili utvrđivanjem obaveze. Početni dio režima naplate. Opomena prije prinudne naplate Uređena u okviru jedinstvenog zakona. Ne treba biti predmet ovog zakona. Može biti relevantna samo ako ima procesne posljedice po prava obveznika. Uslov ili faza prije prinudne naplate. Prinudna naplata Uređena zajedno sa drugim materijama. Ne treba biti predmet ovog zakona, osim opće odredbe da Porezna uprava obavlja poslove naplate po posebnom zakonu. Ne treba biti centralna materija, osim procesnih veza sa izvršnošću akta. Centralna materija ovog zakona. Mjere osiguranja naplate Uređene u istom zakonu. Ne treba biti predmet ovog zakona. Procesne garancije ako se mjera osiguranja određuje u vezi sa postupkom. Uslovi, vrste, trajanje, pravna sredstva i srazmjernost mjera osiguranja. Porezna hipoteka Uređena u važećem ZPU FBiH. Ne treba biti predmet ovog zakona. Relevantna samo kroz pitanje akta kojim se stvara osnov za upis, ako je potrebno. Sredstvo osiguranja ili naplate. Redoslijed namirenja Uređen u okviru naplatnih pravila. Ne treba biti predmet ovog zakona. Ne treba biti predmet ovog zakona. Redoslijed namirenja poreznih obaveza, kamata, troškova i drugih javnih prihoda. Odgovornost trećih i povezanih lica Može biti povezana sa naplatom. Ne treba biti predmet ovog zakona. Može biti predmet postupka ako se odlučuje o obavezi trećeg lica. Materijalni i procesni uslovi odgovornosti trećih i povezanih lica za naplatu. Zastara Uređena zajedno sa drugim pitanjima. Ne treba biti predmet institucionalnog zakona. Zastara prava na utvrđivanje porezne obaveze, ako se prihvati takva sistematika. Zastara prava na naplatu, prekid, zastoj i posljedice zastare. Saradnja sa drugim organima Uređena u okviru šire i mješovite materije. Institucionalna saradnja, obim, svrha i granice razmjene podataka. Saradnja kada je potrebna za dokazivanje i vođenje postupka. Saradnja kada je potrebna za naplatu i izvršenje. Razmjena podataka Zahtijeva modernije i sigurnije uređenje. Centralna institucionalna materija: pristup, ovlašteni korisnici, službena svrha, evidencija pristupa, sigurnost, nadzor i odgovornost. Korištenje razmijenjenih podataka kao dokaza u postupku. Korištenje podataka radi naplate i mjera osiguranja. Informacijski sistem Nije dovoljno sistemski izdvojen kao posebna institucionalna funkcija. Informacijski sistem, elektronske usluge, sigurnost, pristup, audit tragovi, arhiviranje i nadzor. Elektronska komunikacija i elektronski akti u postupku, ako je potrebno. Elektronska provedba naplatnih mjera, ako je potrebno. Porezna tajna Uređena, ali zahtijeva preciznije sistematizovanje. Pojam, obaveza čuvanja, trajanje, izuzeci, pristup, dostavljanje podataka, odnos prema javnosti rada i odgovornost za povredu. Zaštita podataka u postupku i pravo stranke na uvid u spise. Korištenje poreznih podataka u naplati, uz očuvanje tajnosti. Javnost rada Može biti nedovoljno razgraničena od porezne tajne. Objavljivanje općih informacija, izvještaja, statistike, obrazaca, uputstava i informacija o pravima obveznika, uz zaštitu porezne tajne. Javnost ili nejavnost postupka, ako je potrebno. Javnost određenih podataka u naplati samo ako je izričito opravdano i zakonom propisano. Unutrašnja kontrola Nije dovoljno naglašena kao posebna institucionalna garancija. Ključno poglavlje: položaj, nadležnosti, pritužbe, kontrola evidencija, kontrola pristupa podacima, izvještavanje i veza sa odgovornošću. Odnos pritužbe prema pravnim lijekovima. Kontrola zakonitosti postupanja u naplati. Odgovornost zaposlenika Uglavnom se vezuje za opće propise i pojedine zabrane. Odgovornost za zloupotrebu ovlaštenja, povredu porezne tajne, neovlašten pristup podacima, sukob interesa, diskriminaciju, nezakonite naloge i odugovlačenje. Posljedice nezakonitog postupanja kroz pravna sredstva. Posljedice nezakonitog postupanja u naplati i zaštita obveznika od štete. Pritužbe poreznih obveznika Nisu dovoljno odvojene od pravnih lijekova. Pritužba na rad službenog lica, postupanje unutrašnje kontrole i odnos prema disciplinskoj odgovornosti. Razlikovanje pritužbe od žalbe i drugih pravnih lijekova. Prigovor ili drugo pravno sredstvo na nezakonito postupanje u naplati. Rukovođenje Poreznom upravom Uređeno u okviru postojećeg zakona. Direktor, zamjenik, rukovodioci, uslovi, mandat, odgovornost, izvještavanje i granice rukovođenja u odnosu na pojedinačne predmete. Ne treba biti predmet ovog zakona. Ne treba biti predmet ovog zakona. Finansiranje i sredstva za rad Može biti uređeno samo djelimično. Kadrovi, oprema, informacijski sistemi, obuke i profesionalni standardi. Ne treba biti predmet ovog zakona. Ne treba biti predmet ovog zakona, osim troškova naplate. Kaznene odredbe Mogu obuhvatati različite vrste povreda. Povrede institucionalnog zakona: povreda porezne tajne, neovlašten pristup podacima, ometanje službenog lica i nedostavljanje podataka. Povrede procesnih obaveza u poreznom postupku. Povrede obaveza u postupku naplate i ometanje naplate. Prelazne i završne odredbe Važeći zakon uređuje sve kao jedinstven propis. Nastavak rada Porezne uprave, usklađivanje organizacije, podzakonski akti, evidencije, kontinuitet informacijskog sistema i prestanak važenja odgovarajućih odredaba. Prelaz na novi procesni režim i postupke u toku. Prelaz na novi režim naplate i postojeće postupke naplate. Zaključna napomena: Ova tabela pokazuje da se važeći Zakon o Poreznoj upravi FBiH može sistemski razdvojiti na tri jasnije i preglednije cjeline: institucionalnu, procesnu i naplatnu. Takvo razgraničenje omogućilo bi pregledniji, pravno sigurniji i funkcionalniji porezni sistem, uz zadržavanje jedinstvene uloge Porezne uprave kao organa koji provodi poslove iz sva tri buduća zakona. PRILOG 2 Uporedna tabela institucionalnih standarda poreznih uprava u drugim sistemima i značaj za budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH Ovaj prilog sadrži uporedni prikaz pojedinih institucionalnih standarda poreznih uprava u izabranim evropskim sistemima, sa posebnim osvrtom na Hrvatsku, Sloveniju, Austriju i Njemačku. Uporedni prikaz nema za cilj mehaničko preuzimanje stranih rješenja, nego služi kao orijentir za domaću reformu. Oblast / standard Hrvatska Slovenija Austrija Njemačka Značaj za budući Zakon o Poreznoj upravi FBiH Institucionalni položaj Porezna uprava djeluje u okviru Ministarstva finansija i ima razvijene javne i elektronske kanale komunikacije. Finansijska uprava Republike Slovenije nadležna je za prikupljanje poreza, carina, akciza, doprinosa i drugih javnih davanja. Finanzamt Österreich je organizovan kao porezna vlast za cijelu Austriju. Njemački sistem je federalno složen, uz važnu operativnu ulogu poreskih ureda i nadzor ministarstava finansija saveznih zemalja. Jasno urediti položaj Porezne uprave, odnos prema Federalnom ministarstvu finansija i granice samostalnosti u pojedinačnim predmetima. Organizacija Centralni sistem Porezne uprave, ePorezna, pozivni centar i drugi komunikacijski kanali. Centralne i teritorijalne funkcije, uz javno dostupne službene kontakte. Centralizovana porezna vlast na nivou države, uz lokalne urede. Kombinacija federalnih, pokrajinskih i lokalnih poreznih nadležnosti. Propisati osnovnu strukturu: Središnji ured, kantonalne urede, ispostave, posebne jedinice, velike obveznike, analizu rizika, informacijske sisteme i unutrašnju kontrolu. Teritorijalna dostupnost Elektronske usluge dopunjuju fizičke i telefonske kontaktne tačke. Javno dostupni kontakti i službeni kanali za komunikaciju. Jedinstvena državna organizacija sa lokalnim uredima. Lokalni porezni uredi su primarne kontakt tačke za mnoga pitanja. Zadržati teritorijalnu dostupnost, uz razvoj jedinstvenih elektronskih usluga. Centralizacija i jedinstvena praksa ePorezna i centralni informacioni sistemi doprinose ujednačavanju komunikacije i obrazaca. Kombinacija jedinstvenog upravljanja i lokalne dostupnosti. Centralizovana porezna vlast sa jedinstvenim pravilima organizacije. Federalni sistem zahtijeva koordinaciju između nivoa vlasti. Središnji ured treba imati koordinacionu, metodološku i nadzornu ulogu. Razdvajanje institucionalne i procesne materije Organizacija i servisi postoje uz poseban režim poreznog postupka. Institucionalna uloga razlikuje se od procesnih pravila odlučivanja. Razlikuju se organizacija porezne vlasti, procesna pravila i pravila naplate. Posebno razvijena pravila poreznog postupka i institucionalne nadležnosti. Insistirati na razdvajanju: zakon o instituciji, zakon o postupku i zakon o naplati. Odnos prema obveznicima Omogućeni su upiti, prijave nepravilnosti i pritužbe/pohvale na rad službenika. Službeni kanali za komunikaciju i prikupljanje javnih davanja. Naglašeni su nediskriminacija, istinitost, službena tajna, ljubaznost i poštovanje prema korisnicima. Obveznici se za konkretna pitanja obraćaju nadležnom poreznom uredu. Poreznu upravu urediti i kao javnu službu koja pruža opće informacije i podršku obveznicima. Elektronske usluge ePorezna i mPorezna omogućavaju digitalnu komunikaciju i elektronske servise. Službeni digitalni i kontaktni kanali Finansijske uprave. Digitalne porezne usluge kroz centralne portale i službene kanale. Elektronski porezni servisi, uključujući ELSTER. Prepoznati elektronske usluge kao osnovnu funkciju, uz sigurnu identifikaciju i zaštitu podataka. Upiti, pritužbe i prijave Službeni obrazac omogućava opća pitanja, prijavu poreznih nepravilnosti i pritužbe/pohvale. Javno dostupni kontaktni kanali i mogućnost pisanog obraćanja. Profesionalan i servisni odnos prema obveznicima. Upućivanje na nadležne poreske urede za konkretna pitanja. Razlikovati pritužbu na rad službenog lica od žalbe protiv poreznog akta i povezati pritužbe sa unutrašnjom kontrolom. Granice općih informacija Razlikuju se opća pitanja od konkretnih predmeta i ličnih poreznih podataka. Opće informacije su javne, konkretni predmeti idu kroz službene kanale. Opća pomoć se razlikuje od odlučivanja u konkretnim predmetima. Opće informacije su odvojene od konkretnih predmeta. Propisati razliku između općih informacija, obavezujućih mišljenja i odlučivanja u konkretnim predmetima. Porezna tajna Pojedinačni porezni podaci su zaštićeni, dok su opće informacije i servisi dostupni. Podaci obveznika štite se kroz službene kanale. Službena tajna je jedan od principa rada porezne vlasti. Stroga zaštita poreznih podataka i službenih informacija. Poreznu tajnu urediti kao posebno poglavlje: pojam, obaveza, trajanje, izuzeci, odgovornost i odnos prema javnosti rada. Pristup podacima Digitalni sistemi podrazumijevaju korisničke pristupe, ovlaštenja i službene kanale. Službene evidencije i komunikacija kroz institucionalne kanale. Službeno uređeni administrativni i digitalni tokovi podataka. Pristup kroz formalne organe i zaštićene elektronske servise. Propisati princip službene potrebe: zaposlenik ne smije pristupati svim podacima samo zato što radi u Poreznoj upravi. Evidentiranje pristupa Elektronski sistemi omogućavaju tehničko upravljanje pristupima i ovlaštenjima. Savremeni sistemi zahtijevaju kontrolu pristupa i zaštitu službenih podataka. Centralizovana organizacija zahtijeva sigurnosne i administrativne tragove. Stroga zaštita porezne tajne pretpostavlja kontrolu zakonitog pristupa. Izričito propisati evidentiranje pristupa poreznim podacima, audit tragove i redovnu kontrolu pristupa. Razmjena podataka Digitalna transformacija i elektronska komunikacija u poreznim poslovima. Objedinjene porezne, carinske, akcizne i druge funkcije pretpostavljaju uređenu razmjenu podataka. Jedinstvena porezna vlast zahtijeva standardizovane tokove podataka. Federalna struktura zahtijeva koordinaciju podataka. Zakonom urediti sa kojim organima se podaci razmjenjuju, u koje svrhe, u kojem obimu i uz koju odgovornost za dalju upotrebu. Informacijski sistem ePorezna i mPorezna kao centralni elektronski servisi. Službeni digitalni kanali i elektronski servisi u finansijskoj administraciji. Centralizovane digitalne usluge i službeni portali. Elektronski porezni portali i službeni sistemi za komunikaciju. Informacijski sistem prepoznati kao pravno relevantnu infrastrukturu, a ne samo kao tehničko pitanje. Javnost rada Javne informacije, usluge, kontaktni kanali i servisi. Javne informacije o nadležnostima, kontaktima i organizaciji. Javne informacije o organizaciji i principima rada. Institucionalne informacije uz zaštitu pojedinačnih podataka. Uvesti obavezu godišnjih izvještaja, statistike, obrazaca, uputstava i informacija o pravima obveznika. Godišnji izvještaji i statistika Javne informacije o radu i digitalnim uslugama. Institucionalni podaci i informacije o radu Finansijske uprave. Javno opisane organizacija, nadležnosti i principi rada. Informacije po saveznim i pokrajinskim poreznim organima. Propisati obavezni godišnji izvještaj sa zbirnim i anonimiziranim podacima. Podrška obveznicima Opći upiti, tehnička podrška i službeni obrasci za komunikaciju. Kontaktni kanali i informacije o porezima, doprinosima i drugim davanjima. Pomoć obveznicima koji žele pravilno i pravovremeno plaćati poreze. Praktična administrativna podrška u okviru nadležnosti lokalnih ureda. Izričito prepoznati preventivnu i servisnu funkciju Porezne uprave. Jednako postupanje Elektronski i javni servisi doprinose ujednačenijoj komunikaciji. Naglašeno e