© In š titut za lokalno samoupravo in javna naro č ila Maribor Vse pravice pridr ž ane. Brez pisnega dovoljenja zalo ž nika je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, predelava ali druga uporaba tega dela ali njegovih delov v kakr š nemkoli ob segu ali postopku, vklju č no s fotokopiranjem, tiskanjem ali shranjevanjem v elektronski obliki. Naslov: Lokalna demokracija IV: Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave Urednik: dr. Irena Ba č lija Leto izida: 2012 CIP - Katalo ž ni zapis o publika ciji Narodna in univerzitetna knji ž nica, Ljubljana 352(497.4)(082)(0.034.2) LOKALNA demokracija. 4, Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave [Elektronski vir] / urednik Irena Ba č lija. - El. knjiga. - Maribor : In š titut za lokalno samoupravo in javn a naro č ila, 2012. - (Lex localis) Na č in dostopa (URL): http://www.lex - localis.info/zaloznistvo/lokalna_demokracija_IV ISBN 978 - 961 - 6842 - 06 - 8 (pdf) 1. Ba č lija, Irena, 1979 - 259695872 E - knjiga je objavljena na spletnem naslovu: http://www.lex - localis.inf o/zaloznistvo/lokalna_demokracija_IV Zalo ž nik: In š titut za lokalno samoupravo in javna naro č ila Maribor Grajska ulica 7, 2000 Maribor, SI - Slovenija tel. +386 (0)2 250 04 58, fax: +386 (0)2 252 04 59 http://www.lex - localis.info, info@lex - localis.info LOKALNA DEMOKRACIJA IV. AKTUALNI PROBLEMI SLOVENSKE LOKALNE SAMOUPRAVE Januar, 2012 L OKALNA DEMOKRACIJA I V : A KTUALNI PROBLE MI SLOVENSKE LOKALNE SAMOUPRAVE Kazalo : Uvodna misel I RENA B A Č LIJA Nekateri aktualni problemi slovenske lokalne samouprave 1 - 18 Some Recent Problems of Slovenian L ocal Self - Government V LADIMIR P REBILI Č & M IRO H A Č EK Demkracija in participacija na lokalni ravni (konceptualni vidik) 19 - 37 Democracy and Participation at Local Level (Conceptual Aspect) M ARJAN B REZOV Š EK & S IMONA K UKOVI Č Procesi in izzivi regionalizacije Slovenije 39 - 63 Processes and Challenges of the Regionalisation in Slovenia S TANE V LAJ Slovenija, dr ž ava majhnih in š ibkih ob č in? 65 - 82 Slovenia, a Country of Small and Weak Municipalities? M IRO H A Č EK (Ne)zdru ž ljivost f unkcij na lokalni ravni oblasti 83 - 103 (In)Compatibility of Functions on Local Level S A Š A Z AGORC Sistem financiranja subnacionalnih ravni oblasti 105 - 130 System of Financing Subnational Levels of Government V ILMA M ILUNOVI Č Vzroki za not ranjo č lenitev ob č in v Sloveniji: devolucija ali dekoncentracija? 131 - 149 Arguments for Subdecentralisation of Slovenian Municipalities: Devolution or Deconcentration? A NJA G RABNER & I RENA B A Č LIJA Modeli strukturiranja oblasti na lokalni ravni 15 1 - 170 Models of Structuring of Power on Local Level S IMONA K UKOVI Č & M ARJAN B REZOV Š EK L OCAL D EMOCRACY IV: R ECENT P ROBLEMS OF S LOVENIAN L OCAL S ELF - G OVERNMENT Trendi in prihodnost koalicijskega (ne)povezovanja na lokalni ravni 171 - 196 Trends and the Future of Coalition - (Non)building at the Local Level L EA N AHTIGAL Sporazumi o pobratenju kot prilo ž nost za razvoj slovenskih ob č in: primer Mestne ob č ine Maribor 197 - 214 Agreements of Town Twinning as an Opportunity for Development of Slovenian Municipalities: The Case of the Municipality of Maribor A NJA GRABNER & J ERNEJA B ABI Č Stvarno kazalo 215 L OKALNA DEMOKRACIJA I V : A KTUALNI PROBLE MI SLOVENSKE LOKALNE SAMOUPRAVE U vodna misel Invazivni tokovi globalizacije, fiskalne krize, globalna decentralizacija brez spo š tovanja na č ela koneksitete ter kriza dr ž ave blaginje so elementi negotove prihodnosti za lokalne sk upnosti. Slednje so ujete med vedno ve č je povpra š evanje uporabnikov oziroma ob č anov po kvalitetnih javnih storitvah ter regulativo dr ž ave, ki (lahko) du š i kreativni razvoj in tekmovanje na globalnem trgu lokalnih skupnosti. Lokalne skupnosti tako ž e dlje č asa opozarjajo na potrebe po (bolj) jasni razmejitvi pristojnosti med lokalno in nacionalno ravnjo, zagotavljanju finan č nih resursov za izvajanje javnih storitev in na dolo č itev odgovornosti za posamezne storitve oziroma njihovo (ne)izvajanje. Potreba po u reditvi razmerja med dr ž avo in njenimi o ž jimi deli je tako velika da se okoli te to č ke strinjata tudi sicer nasprotujo č e si struje. Konzervativci vidijo decentralizacijo kot radikalno prestrukturiranje odnosa med dr ž avo in civilno dru ž bo. V tem smislu je decentralizacija glavni instrument za razmah kapitalizma in za operacionalizacijo neoliberalnega odmika od socialne dr ž ave. Decentralizacija tako nastopi kot faza modernizacije dr ž ave, s katero se zmanj š ujejo produkcijske in redistributivne funkcije dr ž ave in se prena š ajo v pristojnost civilne dru ž be in trga. V tem kontekstu ima moderna dr ž ava glavno nalogo, da na politi č nih, ekonomskih in lokalnih ravneh vzpodbuja kapitalizem in participacijo dr ž avljanov – uporabnikov. Najbr ž ne presene č a, da konzervativna struja razume decentralizacijo in privatizacijo kot simbiotska pojma, pri č emer je privatizacija skrajna oblika prve. Nasprotniki neoliberalizma izpostavljajo alternativni pogled na decentralizacijo in jo vidijo bolj v okviru demokrati č nega dr ž avljanstva in socialne redistribucije. Menijo, da decentralizirane ob č inske strukture lahko zaustavijo apatijo ob č anov, izbolj š ajo u č inkovitost javnih storitev in okrepijo civilno dru ž bo. Vendar se za lokalne skupnosti v prihodnosti ( č eprav bi lahko govorili tudi ž e o sedanjosti) odkriva nova dimenzija, ki jim nalaga odgovornost za dobrobit svojih prebivalcev tako da tekmujejo za vedno redkej š e resurse na globalnem trgu lokalnih skupnosti. Izziv, pred katerim je lokalna skupnost, je, da se oblikuje kot fleksibilen s istem, ki lahko absorbira š oke ter se hitro in u č inkovito prilagodi novim razvojnim prilo ž nostim. To pomeni, da mora ustanoviti informacijski, planski, implementacijski in kontrolni sistem, ki omogo č a, da nadzoruje spreminjajo č e se okolje ter se konstrukti vno odziva na spreminjajo č e se prilo ž nosti in gro ž nje. Š tevilni avtorji opozarjajo, da je strate š ko tr ž no na č rtovanje za lokalne skupnosti te ž je kot za podjetja. Podjetja imajo jasno za č rtane pristojnosti in odgovornosti, hierarhijo, jasen obra č un dobi č ka ali izgube, s katerimi merijo letni napredek. Po drugi strani so lokalne skupnosti nenehna boji šč a, kjer posamezne interesne skupine sku š ajo uveljaviti svoje interese in strategije. L OCAL D EMOCRACY IV: R ECENT P ROBLEMS OF S LOVENIAN L OCAL S EL F - G OVERNMENT Izhajajo č iz opisanih okoli šč in se vodi diskurz o prihodnosti lokalne sa mouprave v Sloveniji tako med praktiki kot strokovnjaki. Zbornik Lokalna demokracija IV ima v tem kontekstu zgovoren podnaslov Aktualni problemi Slovenske lokalne samouprave saj s tem prepoznava da problemi obstajajo. Da je uporabljena mno ž ina (problemi in ne zgolj en problem) ni naklju č je. Sistem slovenske lokalne samouprave vklju č uje namre č kar nekaj elementov, ki bi bili potrebni revizije in korekture ponekod pa tudi radikalnega posega v trenutno delovanje. Prispevki ugotavljajo institucionalno rigidnost dr ž ave ter (morda tudi posledi č no) upravljalsko nesposobnost ob č in, kar rezultira kot problematika pristojnosti ob č in. V ospredje se postavlja na č elo avtonomije lokalne samouprave, ki jo varuje pred posegi dr ž ave in ji zagotavlja finan č no samostojnost, na č elo subsidiarnosti, ki spodbuja porazdelitev pristojnosti v korist š ir š ih in o ž jih lokalnih skupnosti in prebivalcev, ter regionalizacijo, slone č o na prenosu pomembnega dela politi č ne in ekonomske mo č i z dr ž ave na pokrajine in naprej na ob č ine. Dodatno je potrebno nasloviti tudi lokalni finan č ni sistem ter s tem povezano pomembnost alokacijskih in redistributivnih mehanizmov za samostojno, delujo č o in kompetitivno lokalno skupnost. Zaradi izredne pomembnosti prave finan č ne avtonomije (ki jo slovenske ob č in e ne u ž ivajo) brez nje pravzaprav sploh ne moremo govoriti o dejanski lokalni samoupravi. Razprava o ve č nem vpra š anju velikosti ob č in nam razkriva da je obstoje č e stanje mo ž no korigirati tako z r e gionalizacijo kot z subdecentralizacijo, č eprav se v enem od prispevkov celo zavrne v javnosti pogosto prisotni domnevi, da so slovenske ob č ine majhne in da jih je potrebno – č e ne gre druga č e, normativno – zdru ž evati v ve č je ter da so tak š ne majhne ob č ine š ibke in da je razvoj na ob č inski ravni zaradi tega relativ no po č asen. Nadgradnja suhoparnih teritorialnih argumentov je torej nujna pri prihodnji identifikaciji re š itev za akutno problematiko slovenske lokalne samouprave. Ohromljena lokalna raven, podvr ž ena institucionalni rigidnosti, zamaskirani centralizaciji ter splo š ni neugodni politi č ni klimi nujno potrebuje nove vzvode za izhod iz krize. Pri tem ne govorim o globalni ekonomski (pa tudi dru ž beno - politi č ni) krizi, temve č o krizi lokalne samouprave. Re š evanje krize lokalne samouprave ni nepovezano z re š evanje m globalne ekonomske krize. Uspe š ne in konkuren č ne lokalne skupnosti, ki ne bremenijo dr ž avnega prora č una, privabljajo vlagatelje (doma č e in tuje), krepijo lokalno demokracijo in participacijo so gradnik postkrizne dr ž ave. Torej re š evanje krize lokalne sam ouprave moramo gledati kot klju č za re š evanje globalne krize in ne obratno, kot del te krize same. dr. Irena Ba č lija L OKALNA DEMOKRACIJA IV: A KTUALNI PROBLEMI SLO VENSKE LOKALNE SAMOU PRAVE Stran 1 - 18, januar 2012 Nekateri aktualni problemi slovenske lokalne samouprave V LADIMIR P REBILI Č & M IRO H A Č EK ∗ Povzetek Ustava Republike Slovenije zagotav lja lokalno samoupravo, ki jo prebivalci uresni č ujejo v ob č inah in drugih samoupravnih lokalnih skupnostih. Ob č ine so temeljne enote lokalne samouprave, vendar se vse od svojega nastanka sredi 90. let prej š njega stoletja soo č ajo z nekaterimi temeljnimi problemi, povezanimi z neustreznim uresni č evanjem na č el subsidiarnosti in koneksitete v smislu kot ga vsebuje leta 1996 ratificirana Evropska listina o lokalni samoupravi. Dodatno delo ve č jemu š tevilu (pre)majhnih ob č in ote ž ujeta normativna preobremenjenost in njihova upravljavska (ne)sposobnost, s katero se po ugotovitvah empiri č ne raziskave, ki jo bosta avtorja predstavila v prispevku, soo č ajo zlasti v ob č inah , ki imajo manj kot 5000 prebivalcev. A vtorja bosta v prispevku analizirala tudi po njunem mnenju neustrezno definiran krog pristojnosti slovenskih ob č in, ki so trenutno pristojne zgolj za lokalne zadeve, ki se ti č ejo zgolj in samo prebivalcev ob č ine, kar v mnogih postopkih mo č no ote ž uje u č inkovito in uspe š no upravljanje ob č ine. Klju č ne besede: • lokalna samouprava • na č elo subsidiarnosti • na č elo koneksitete • pristojnosti ob č in • Slovenija N ASLOVI AVTORJEV : dr. V ladimir Prebili č , izredni profesor, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za dru ž bene vede, Kardeljeva plo šč ad 5, 1000 Ljubljana, Slovenija, epo š ta: vladimir.prebilic@fdv.uni - lj.si. dr. Miro Ha č ek, izredni profesor, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za dru ž bene ve de, 1000 Ljubljana, Slovenija, epo š ta: miro.hacek@fdv.uni - lj.si. DOI: 10.4335/2012.001.1 - 18 ISBN 978 - 961 - 6842 - 06 - 8 (pdf) © 2012 Lex localis Dostopno na http://www.lex - localis.info. L OCAL D EMOCRACY IV: R ECENT P ROBLEMS OF S LOVENIAN L OCAL S ELF - G OVERNMENT Pages 1 - 18, Janua ry 2012 Some Recent Problems o f Slovenian Local Self - Government V LADIMIR P REBILI Č & M IRO H A Č EK ∗ Abstract The Slovenian constitution guarantees local self - government to all inhabitants and local self - government can be executed in municipalities and other local communities. Although municipalities are foundational units of local self - gove rnment, they experience some very basic problems since the re - establishment in the middle of 1990s; those problems are closely connected with inadequate exercise of subsidiarity and connection principles from in 1996 ratified European charter of local self - government. Slovenia has larger number of undersized municipalities that report problems with normative overload and their administrative incapacity. According to the findings of empirical study presented in the paper, the latter is often the case in muni cipalities smaller than 5000 inhabitants. The authors are also analysing inadequately defined scope of municipal jurisdiction; Slovenian municipalities are currently responsible for local affairs that affect only municipal inhabitants, and that narrow scop e of jurisdiction is in many cases causing problems in managing the municipality, especially in cases of smaller municipalities. Keywords: • local self - government • principle of subsidiarity • principle of connection • competences of municipalities • Slov enia C ORRESPONDENCE A DDRESS : Vladimir Prebili č , PhD, associate professor, Unive rsity of Ljubljana, Faculty of Social Sciences, Kardeljeva plo šč ad 5, 1000 Ljubljana, Slovenia, email: vladimir.prebilic@fdv.uni - lj.si. Miro Ha č ek, PhD, associate professor, University of Ljubljana, Faculty of Social Sciences, Kardeljeva plo šč ad 5, 1000 Lj ubljana, Slovenia, email: miro.hacek@fdv.uni - lj.si. DOI: 10.4335/2012.001.1 - 18 ISBN 978 - 961 - 6842 - 06 - 8 (pdf) © 2012 Lex localis Avaliable at http://www.lex - localis.info. L OKALNA DEMOKRACIJA IV: A KTUALNI PROBLEMI SLO VENSKE LOKALNE DEMOK RACIJE V. P rebili č & M. H a č ek: Nekateri aktualni problemi sloven ske lokalne samouprave 5 1 U resni č evanje na č el subsidiarnosti in koneksitete Ustava Republike Slovenije iz leta 1991 je zagotovila lokalno samoupravo vsem prebivalcem Republike Slovenije, s č imer se je le - ta pridru ž ila sodobnim dr ž avam v Ev ropi in zunaj nje, ki priznavajo neposredno in posredno pravico dr ž avljanov, da sodelujejo pri upravljanju lokalnih zadev javnega zna č aja. Lokalne skupnosti so eden glavnih stebrov vsake demokrati č ne dr ž ave, pravica dr ž avljanov (ob č anov), da sodelujejo pri upravljanju javnih lokalnih zadev pa eno temeljnih demokrati č nih na č el. V Evropi ima lokalna samouprava ve č stoletno tradicijo. Modeli lokalne samouprave se v posameznih dr ž avah medsebojno razlikujejo, zlasti po obsegu avtonomije , krogu pristojnosti in odnosu do regionalnih in dr ž avnih oblasti; tovrstno razli č nost spo š tuje tudi Evropska listina lokalne samouprave, ki jo je leta 1996 1 ratificirala tudi Slovenija, 2 s č imer je listina postala del slovenskega pravnega red a. V ve č ini dr ž av, ki so listino doslej ratificirale, velja tudi definicija lokalne samouprave iz listine, ki pravi, da je »lokalna samouprava pravica in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona in pod lastno odgovornostjo opravljajo bistveni del jav nih zadev v korist lokalnega prebivalstva« (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave 1996). Listina temelji na dveh temeljnih na č elih, s katerima omejuje dr ž avno oblast. Prvo je na č elo subsidiarnosti , katereg a cilj je decentralizacija javnih zadev oziroma pristojnosti na najprimernej š o raven oblasti. Na č elo subsidiarnosti, ki ima sicer tudi filozofski in pravni pomen, v institucionalnem in upravno - organizacijskem p ogledu pomeni stalen razmislek o razdelitvi pristojnosti glede urejanja in odlo č anja o javnih zadevah in sredstvih za njihovo uresni č evanje. V ž ari šč u pozornosti je dr ž avljan, opremljen s sodobnimi pravicami, svobo šč inami in novimi potrebami (Vlaj 2005: 26 ). Na č elo subsidiarnosti i šč e nenehno ravnovesje med svobodo posameznika in razli č nimi oblastmi, 3 pomeni pa tudi, da dr ž ava in mednarodne institucije, predvsem EU, upo š tevajo vlogo in polo ž aj lokalnih in regionalnih oblasti v posamezni dr ž avi. 4 Na č elo subsidiarnosti zahteva od dr ž ave stalni premislek o razdelitvi pristojnosti med razli č ne nivoje oblasti glede upravljanja in odlo č anja o javnih zadevah in sredstvih za njihovo uresni č evanje. Subnacionalne ravni oblasti bi naj v sk ladu z njim dobile pristojnosti na tistimi javnimi zadevami, ki ne morejo biti bolj š e in u č inkovitej š e uresni č evane na vertikalno vi š jih ravneh oblasti in ki so jih hkrati sposobne opravljati. Na č elo subsidiarnosti se vsebinsko ve ž e na drugo temeljno na č el o Evropske listine lokalne samouprave, tj. na č elo koneksitete. To deluje kot nekak š na varovalka, saj lokalne skupnosti varuje pred delegacijo novih nalog, č e 1 Zakon o ratifikaciji evropske listine lokalne samouprave (MELLS), Uradni list RS, 57 /1996. 2 Listina je sicer v Sloveniji za č ela veljati 1. marca 1997. 3 Council of Europe, Definition and limits of the principle of subsidiarity, Local and regional authorities in Europe, 55, Council of Europe Press, 1994. 4 Vmesno poro č ilo š t. PE 204 – 739 z dne 20. aprila 1993 z naslovom “Lokalne oblasti v politi č ni in institucionalni zgradbi Evropske unije: na č elo subsidiarnosti in Odbor regij.” 6 L OCAL D EMOCRACY IV: R ECENT P ROBLEMS OF S LOVENIAN L OCAL S ELF - G OVERNMENT V. P rebili č & M. Ha č ek: Some Recent Problems of Slovenian Local Self - Government zanje isto č asno niso zagotovljena tudi primerna finan č na sredstva. Menimo, da obe na č eli v slovens ki ureditvi lokalne samouprave nista ustrezno implementirani in se v zakonodaji ne upo š tevata v zadostni meri, č eprav je ratificiran mednarodni dokument (Evropska lista lokalne samouprave) v pravni hierarhiji nad slovenskimi zakoni. V nadaljevanju bomo zat o analizirali po na š em mnenju neustrezno zastavljen krog pristojnosti slovenskih ob č in, kar se pogosto – in z empiri č nimi raziskavami, ki jih bomo predstavili, tudi dokazljivo – ka ž e v upravljavski nesposobnosti slovenskih ob č in, kar š e zlasti velja za mno ž ico majhnih ob č in. 2 P ristojnosti in naloge ob č in Pristojnosti ob č in so ustavna kategorija, saj jih ureja ž e Ustava RS (2006) v svojem 140. č lenu, ko pravi, da v pristojnost ob č in spadajo lokalne zadeve, ki jih ob č ina lahko ureja samostojno in ki zadeva jo samo prebivalce ob č ine. Dr ž ava lahko z zakonom prenese na ob č ine opravljanje posameznih nalog iz dr ž avne pristojnosti , č e za to zagotovi tudi potrebna sredstva. Sodobne ob č ine so tesno vpete v dr ž avni sistem, saj najpogosteje opravl jajo tiste javne naloge, ki jim jih dolo č a in nanje prena š a dr ž ava. Š midovnik je iz nem š kega modela lokalne samouprave povzel skupini nalog, ki so zna č ilne tudi za slovenski prostor. V prvi skupini so tiste naloge, ki jih dr ž ava dolo č i ob č ini kot njene (ob č inske) naloge, v drugi skupini pa so naloge, ki jih dr ž ava prenese na ob č ino iz dr ž avnih pristojnosti (prenesene naloge). Č e sledimo tej kategorizaciji, pridemo do naslednje delitve nalog, ki jih opravljajo sodobne ob č ine: - zadeve lokalnega pomena: gre za naloge, ki so po svojem pomenu izvirno ob č inske in si jih ob č ine s svojimi akti dolo č ajo same v okvirih ustavne avtonomije . Obseg zadev lokalnega pomena se lahko v č asu spreminja, a velja, da v to kategorijo spadajo zadeve skupnega pomen a za ž ivljenje in delo prebivalcev ter razvoj gospodarstva. - lokalne zadeve, ki jih ob č inam dolo č i dr ž ava s svojimi zakoni: praviloma se to zgodi s podro č nimi zakoni o posameznih dejavnostih; dolo č ene naloge pa lahko ob č ine izvajajo v lastni pristojnosti kot svoje naloge. - prenesene naloge dr ž avne uprave, ki jih dr ž ava s svojimi zakoni prena š a v izvajanje ob č inam: dr ž ava mora za te prenesene naloge zagotoviti tudi ustrezna finan č na sredstva v skladu z na č elom koneksitete, hkrati pa dr ž avn i organi nadzorujejo ob č inske organe pri opravljanju teh nalog ( Š midovnik 1995: 73). Prvi dve vrsti nalog predstavljata lastne naloge ob č ine, vendar so le prvo navedene lokalne zadeve dejansko izvirne ob č inske naloge, ki si jih ob č ina dolo č a sama in le za njih u ž iva ustavnopravno varstvo, medtem ko drugo navedene lokalne zadeve ob č ini dolo č i dr ž ava in nanje ob č ine praviloma nimajo neposrednega vpliva. Obe vrsti nalog opravljajo ob č ine povsem samostojno, dr ž ava opravlja le nadzor zakonitosti. Pri prenesenih nalogah dr ž avne uprave pa lahko dr ž ava poleg nadzora L OKALNA DEMOKRACIJA IV: A KTUALNI PROBLEMI SLO VENSKE LOKALNE DEMOK RACIJE V. P rebili č & M. H a č ek: Nekateri aktualni problemi sloven ske lokalne samouprave 7 zakonitosti opravlja š e nadzor strokovnosti in primernosti odlo č itev ob č inskih organov. Mogo č e je pogojno re č i: č e gre pri lastnem delovnem podro č ju v prvi vrsti za pravico ob č ine, pa gre pri prenesenem delovnem podro č ju v prvi vrsti za dol ž nost ob č ine (Grafenauer 2000: 35). Ob č ina je nastala iz potreb prebivalstva po organiziranem re š evanju skupnih te ž av v dolo č eni lokalni skupnosti. Ta vzrok, ki je spro ž il nastanek ob č ine, š e danes mo č no definira podro č ja delovanja in nalog ob č ine. Medtem ko dr ž ava v prete ž ni meri š e vedno deluje oblastno, je pri ob č ini poudarek na skrbi za osnovne javne potrebe. Izvirne naloge ob č ine lahko razvrstimo po petih glavnih funkcijah: - servisna funkcija se izra ž a v odgovornost i za izvajanje lokalnih javnih slu ž b (npr. na podro č ju zdravstva, š olstva in socialnega varstva); - funkcija gospodarjenja z lokalno infrastrukturo ali lokalnim javnim dobrim; - pospe š evalna (razvojna) funkcija se ka ž e v ob č inskem usmerjanju razvoja na svojem obmo č ju (npr. gospodarskih dejavnosti, kot sta obrt in turizem; negospodarskih dejavnosti, kot so kultura, varstvo okolja in gradnja neprofitnih in socialnih stanovanj); - funkcija prostorskega urejanja, s katero se vpliva na razvoj – svojimi akti ob č ina d olo č a namembnost svojega prostora in po njem razme šč a dejavnosti (npr. obmo č ja, namenjena poselitvi, gospodarski dejavnosti, kmetijstvu); - preko regulativne funkcije se ob č ina ka ž e kot oblast in na prisilen na č in ureja pravna razmerja na svojem obmo č ju (Gr afenauer 2000: 175). Poleg izvirnih nalog so ob č ine dol ž ne opravljati tudi prenesene naloge. Le - te so rezultat procesa dekoncentracije funkcij dr ž avne uprave, do katerega pride zaradi razli č nih vzrokov. Dr ž ava prena š a del svojih pristojnosti na subnacionalne oblasti, kadar ocenjuje, a) da je mogo č e na ta na č in u č inkoviteje uresni č evati posamezne zadeve, b) v ve č ji meri upo š tevati specifi č nosti nekega obmo č ja, in c) pribli ž ati upravo prebivalcem (Ribi č i č et al 1999: 264). Za delovanje o b č in pa je pomemben tudi obseg prenesenih nalog. Č im ve č ji je, tem manj imajo lokalni organi resursov za uresni č evanje lokalnih zadev, po drugi strani pa se tako tudi omejuje samostojnost ob č in, saj dr ž ava pri prenesenih nalogah poleg nadzora zakonitosti o pravlja tudi nadzor primernosti in strokovnosti dela ob č inskih organov (Grafenauer 2000: 45). Na tem mestu je potrebno opozoriti tudi na interes dr ž ave, ki je tudi v ozadju pravkar omenjene dekoncentracije funkcij dr ž avne uprave in v premnogih primerih ž a l ni v sozvo č ju in pri č akovanjih lokalne skupnosti. Z drugimi besedami, ali je nacionalni interes vsota lokalnih interesov oziroma na katerih to č kah prihaja do sklepanja kompromisa med dr ž avno in lokalno ravnjo. Na to vpra š anje pravzaprav nih č e ne i šč e odg ovora, saj obe stanovski ob č inski organizaciji (Zveza ob č in Slovenije in Skupnost ob č in Slovenije) ne spodbujata neposrednega dialoga med dr ž avno in lokalno ravnjo ter iskanja kohabitacije na podro č ju prenosa nalog tako v kvalitativnem kot kvantitativnem p ogledu. Prav gotovo je na vsaj v dolo č enem pogledu na ta izhodi šč a navezati tudi razpravo o legitimnosti enostranskega 8 L OCAL D EMOCRACY IV: R ECENT P ROBLEMS OF S LOVENIAN L OCAL S ELF - G OVERNMENT V. P rebili č & M. Ha č ek: Some Recent Problems of Slovenian Local Self - Government odlo č anja dr ž avne ravni v razmerju do lokalnih skupnosti ter posledi č no zmanj š evanju legitimnost prve. Zato ni nenavadno, da statistike b ele ž ijo mo č an porast š tevila nestrankarskih predstavnikov v strukturah lokalnih oblasti, ki ga lahko ž e imenujemo departitizacija lokalne samouprave na Slovenskem. Tak š no razmerje pa pomeni š e konceptualno soo č enje dveh marsikdaj nekompatibilnih sistemov – medtem ko prvi nacionalne interese postavlja v razli č ne ideolo š ke koncepte, kar je temeljna zna č ilnost sleherne politi č ne stranke , velja za drugega ideolo š ka neobremenjenost in izrazito racionalno - funkcionalno re š evanje problemov in situ. Ena klju č nih sprememb pravnega okvira na podro č ju pristojnosti ob č in se je zgodila sredi leta 2006 s spremembo 140. č lena slovenske ustave. Prej š nji 140. č len Ustave RS se je glasil: »V pristojnost ob č ine spadajo lokalne za deve, ki jih ob č ina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce ob č ine. Po predhodnem soglasju ob č ine ali š ir š e samoupravne lokalne skupnosti lahko dr ž ava z zakonom prenese na ob č ino ali š ir š o samoupravno lokalno skupnost opravljanje posameznih n alog iz dr ž avne pristojnosti, č e za to zagotovi tudi sredstva. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla dr ž ava, opravljajo dr ž avni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela.«. Z ustavnim zakonom o spremembah 121., 138. in 143. č lena URS (2006) je pri š lo do spremembe drugega odstavka, ki se sedaj glasi: »Dr ž ava lahko z zakonom prenese na ob č ine opravljanje posameznih nalog iz dr ž avne pristojnosti, č e za to zagotovi tudi potrebna sredstva. 5 « Z novo dolo č bo se je uk inilo »predhodno soglasje«, ki je bilo glavna ovira, da v Sloveniji ni pri š lo do prenosa posameznih nalog iz dr ž avne v ob č insko pristojnost. Stara formulacija predhodnega soglasja je pomenila, da bi moral Dr ž avni zbor RS za vsak zakon, v katerem bi ž elel d olo č iti kak š no pristojnost za ob č ino, dobiti prej soglasje od vseh ob č in in se z njimi pogajati za ustrezna sredstva, s katerimi naj bi izvajale prenesene naloge ( Š midovnik 1995: 162). Te dolo č be so onemogo č ale vsak prenos dr ž avnih nalog na ob č ine, in sice r zaradi nejasnosti samega postopka prenosa in nevarnosti kaosa v upravi, č e bi soglasje za prenos posameznih pristojnosti dale le nekatere ob č ine, druge pa ne ( Š midovnik 1999: 195). V bistvu se je to staro dolo č bo o prenosu posameznih nalog iz dr ž avne pristojnosti razumelo po eni strani kot ureditev, ki dr ž avi onemogo č a posege v avtonomno sfero lokalne skupnosti, po drugi strani pa je predstavljala nepremostljivo oviro za prenos dr ž avnih funkcij na 5 Prav to pa je dandanes, ko sredstev primanjkuje, postalo aktualno vpra š anje, na kar opoza rja tudi predlog prenosa pristojnosti nadzora nad gradnjo enostavnih objektov na ob č ine, kot so si ga zamislili avtorji Zakona o gradbeni in š pekciji. Po mnenju Skupnosti ob č in Slovenije (SOS) ž eli dr ž ava s tako ureditvijo na ob č ine pre nesti 60 odstotkov trenutnega dela gradbenih in š pektorjev, ne da bi bila zato zagotovljena finan č na sredstva.Z drugimi besedami bi to pomenilo obravnavo okoli 12.000 primerov na leto, kar je nedvomno dodatna obremenitev za lokalne skuponsti (Petan č i č 2011: 4). Č eprav je tak š en korak smiseln, saj je implementacija lokalnih prostorskih aktov in poznavanje dejanskih prostorskih razmer nedvomno na strani ob č in. L OKALNA DEMOKRACIJA IV: A KTUALNI PROBLEMI SLO VENSKE LOKALNE DEMOK RACIJE V. P rebili č & M. H a č ek: Nekateri aktualni problemi sloven ske lokalne samouprave 9 ob č ine. Slednje se je pokazalo tudi v praksi, saj slovenske ob č ine niso dobile v svoj delokrog nobenih prenesenih nalog iz dr ž avne pristojnosti (Ha č ek 2003: 220). Na podro č ju funkcionalnega elementa slovenske lokalne samouprave je za razumevanje problematike klju č en prvi odstavek 140. č lena Ustave RS, saj je dolo č eno delovno podro č je ob č in »izredno ozko in prejudicira majhne, malo pomembne in od dr ž ave ostro lo č ene ob č ine« ( Š midovnik 1995: 161). Tudi Ha č ek (2003: 220) meni, da so pristojnosti v 140. č lenu zastavljene preo zko, saj se »mora lokalna samouprava ukvarjati z vsemi lokalnimi zadevami, torej tudi s tak š nimi, ki ne zadevajo le njenih prebivalcev«. Nekateri strokovnjaki (npr. Ha č ek 2001: 245) menijo, da bi tak š na ustavna ureditev, ki bi ob č inam poverila vse ali vsaj osnovne javne zadeve lokalnega pomena, omogo č ila, da bi ob č ine primerno raz š irile svoje pristojnosti in tako utrdile polo ž aj suverenih lokalnih samoupravnih enot. Tak š na ureditev bi bila tudi v duhu Evropske listine lokalne samouprave in bi nedvomno ustre zneje odra ž ala spo š tovanje na č ela subsidiarnosti . Vlaj ugotavlja, da gre v slovenski ureditvi za dokaj omejevalno ustavno opredelitev delovnega podro č ja samoupravnih lokalnih skupnosti in da je, kar se tega ti č e, ZLS nekoliko bolj š i, podro č ni zakoni pa so pomanjkljivi (Vlaj 2004: 53). Ocenjuje se, da imajo slovenske ob č ine med 300 in 400 nalog in pristojnosti , ki so dolo č ene v ve č kot 130 predpisih (Lavtar 2005: 140). Izvirne naloge slovenskih ob č in dolo č a 21. č len Zakona o lokalni samoupravi, v najve č ji meri pa so naloge in pristojnosti ob č in dolo č ene v obse ž ni in razdrobljeni podro č ni zakonodaji. Za zagotovitev kar najve č je preglednosti pri In š titutu za lokalno samoupravo in javna naro č ila Maribor vodijo katalog pristojnosti slovenskih ob č in, ki je prosto dostopen tudi na medmre ž ju. Preglednica 1: Podro č ni zakoni, ki urejajo delovanje lokalne samouprave v Sloveniji Š tevilo zakonov, ki urejajo navedeno podro č je Dr ž avna ureditev 31 Pravosodje 5 Upravno pravo 15 Civilno pravo 5 Kazensko pravo 5 Gospodarsko pravna ureditev 9 Javne finance 10 Gospodarske dejavnosti 23 Negospodarske dejavnosti 39 Delovno pravo, zdravstveno in socialno varstvo 12 SKUPAJ 154 Vir: Lex Localis, dostopno na www.lex - local is.info (avgust 2011). 10 L OCAL D EMOCRACY IV: R ECENT P ROBLEMS OF S LOVENIAN L OCAL S ELF - G OVERNMENT V. P rebili č & M. Ha č ek: Some Recent Problems of Slovenian Local Self - Government Iz preglednice 1 sledi, da je najve č zakonov, ki zavezujejo slovenske ob č ine na podro č ju negospodarskih dejavnosti in dr ž avne ureditve. Trend obremenitve ob č in je z vidika ob č in negativen, saj je od leta 2007 naprej š tevilo podro č nih zakonov, ki dolo č ajo p ristojnosti slovenskih ob č in, naraslo za 20 (Lu ž ar 2007: 28). Vlaj je tako ž e leta 2004 ugotavljal, da imajo ob č ine najve č nalog in pristojnosti pri varstvu okolja in gospodarskih javnih slu ž bah (preskrba z vodo, ravnanje s komunalnimi odpadki, vzdr ž evanje cest, javnih poti, zelenih povr š in, č i šč enje komunalnih in odpadnih voda, javna snaga in č i šč enje javnih povr š in ipd.). 2.1 Dr ž avni nadzor nad delovanjem ob č in Dana š nja lokalna samouprava ima v š irokem smislu za posledico zaupanje u pravljanja lokalnih zadev predstavni š kim telesom ob č in, ki neposredno skrbijo za te zadeve, imajo funkcijo, ki jo opravljajo z lastno odgovornostjo. Na č ela lokalne samouprave temeljijo na treh temeljnih idejah: lokalne oblasti lahko imajo lastno upravno st rukturo, so opremljene z lastnimi pooblastili in svobodno upravljajo lastne zadeve, kar izklju č uje podrejenost drugim telesom in uporabo metod, povezanih z na č elom hierarhije. Sistemi nadzora nad dejavnostjo ob č in obstajajo zato, da prepre č ujejo preseganje okvirov in zagotavljajo ravnovesje med javnimi interesi, interesi lokalne skupnosti in individualnimi pravicami, za katere si prizadevajo avtorji ustave in zakonov. Nadzor, ki presega te cilje in gre č ez to, kar je razumno za dosego teh ciljev, mora biti pregledan in odpravljen (Vlaj, 1998: 302). Slovenski sistem lokalne samouprave ne pozna upravnega nadzora v zadevah v izvirni pristojnosti ob č in. V primeru izvajanja izvirnih nalog ob č in je ustavno dolo č eno (144. č len), da opravljajo dr ž avni organi le nadzor nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti. Nadzorstvo nad zakonitostjo aktov ob č in v zadevah iz njihove pristojnosti izvr š ujejo ministrstva. Nadzor nad zakonitostjo dela ob č inskih organov pomeni, da ima nadzorni organ pravi co opozoriti ob č inski organ, da akt, ki ga je ob č ina sprejela, ni v skladu z zakonom. Nadzorni organ mora ob č inskemu organu predlagati ustrezno re š itev, in č e ob č inski organ nezakonitega akta ne popravi ali odpravi, mora nadzorni organ predlagati vladi, da pred ustavnih sodi šč em zahteva za č etek postopka za oceno skladnosti spornega akta z ustavo ali zakonom. Nadzorni organ nima pooblastila za razveljavitev ali spremembo odlo č itve ob č inskega organa, to je mogo č e le v sodnem postopku. Č e ob č ina ne izvaja nalo g iz izvirne pristojnosti v skladu z zakonom ali drugim predpisom, jo pristojno ministrstvo opozori in ji predlaga izpolnitev naloge. V kolikor ob č ina kljub temu v dolo č enem roku naloge ne izvr š i in bi zaradi tega utegnile nastati š kodljive posledice za lj udi, premo ž enje in okolje, mora ministrstvo posamezno nalogo iz pristojnosti ob č ine neposredno opraviti samo, in sicer na stro š ke ob č ine. Dr ž avni nadzor nad opravljanjem izvirnih nalog je pomanjkljiv, saj dr ž ava nima u č inkovitega sredstva proti nezakonitem u ravnanju in samovolji organov lokalnih skupnosti, saj lahko izvaja nadzor le nad akti lokalnih skupnosti, ne pa tudi nad organi samimi. V L OKALNA DEMOKRACIJA IV: A KTUALNI PROBLEMI SLO VENSKE LOKALNE DEMOK RACIJE V. P rebili č & M. H a č ek: Nekateri aktualni problemi sloven ske lokalne samouprave 11 Zakonu o lokalni samoupravi (2007: 90b. č len) je sicer predviden tudi ukrep razpustitve ob č inskega sveta, vendar le v primeru nesprejetega prora č una 6 v letu, za katero ni bil sprejet prora č un, č e tudi za prihodnje leto ne sprejme v skladu z zakonom predlo ž enega in pripravljenega prora č una, ki bi za č el veljati ob za č etku leta ali č e se v posameznem koledarskem letu po na jmanj trikratnem sklicu sploh ne sestane na sklep č ni seji. O razpustitvi ob č inskega sveta oziroma razre š itvi ž upana 7 odlo č a Dr ž avni zbor RS na predlog vlade. Preden izda sklep o razpustitvi ob č inskega sveta oziroma razre š itvi ž upana, mora Dr ž avni zbor RS opozoriti ob č inski svet oziroma ž upana na njegovo nezakonito ravnanje ter mu predlagati, kako naj v primernem roku te nezakonitosti odpravi. Č e ob č inski svet oziroma ž upan ravna v skladu z opozorilom, Dr ž avni zbor RS pos topek o razpustitvi oziroma razre š itvi s sklepom ustavi. Dr ž avni zbor RS razpusti ob č inski svet oziroma razre š i ž upana, č e ugotovi, da razlogi niso odpravljeni, da so bili uporabljeni vsi milej š i zakoniti ukrepi in je pred č asna razpustitev ob č inskega sveta oziroma razre š itev ž upana v danem primeru primeren in nujen ukrep za zagotovitev lokalne samouprave v ob č ini. 8 Č e je ob č inski svet razpu šč en, opravlja nujne naloge iz njegove pristojnosti v č asu do izvolitve novega ob č inskega sveta ž u pan. Ž upan mora svoje odlo č itve predlo ž iti v potrditev novoizvoljenemu ob č inskemu svetu takoj, ko se ta sestane na prvi seji. Č e je razre š en ž upan, opravlja nujne naloge iz njegove pristojnosti do izvolitve novega ž upana pod ž upan oziroma č lan ob č inskega sveta, ki je v skladu s tem zakonom dolo č en za za č asno opravljanje funkcije ž upana, č e je ta pred č asno razre š en. Glede nadzora nad zakonitostjo delovanja ob č inskih organov v primerih, ko ti izvr š ujejo naloge iz dr ž avne pristojnosti , ki so jim z zakonom prenesene v izvajanje, ministrstva odlo č ajo o prito ž bah zoper odlo č be, ki jih ob č inski organi izdajajo na prvi stopnji, nadzorujejo primernost in strokovnost dela ob č inskih organov ter imajo druge, z zakonom dolo č ene pris tojnosti za zagotovitev pravilnega in nemotenega izvajanja dr ž avnih pristojnosti (upravni nadzor). K navedenim podro č jem nadzora je potrebno dodati š e finan č ni nadzor. Nadzorstvena pravica dr ž ave v prenesenem delokrogu je precej š iroka. Posega na podro č ja organizacije uprave, izpolnjevanja zasedbe delovnega mesta v upravi, na č ina opravljanja nalog iz dr ž avne pristojnosti 6 Kar pa se v praksi kljub temu, da nekatere ob č ine niso imele sprejetih prora č unov tudi ve č let zap ored (najbolj znan je primer ob č ine Velika Polana v mandatnem obdobju 1998 – 2002), š e ni nikoli zgodilo. 7 Tudi ž upana lahko Dr ž avni zbor RS pred č asno razre š i, č e ne izvr š uje odlo č b ustavnega sodi šč a ali pravnomo č nih odlo č b sodi šč a, pristojnega za upravne spore, ki mu nalagajo z ustavo in zakonom skladno ravnanje. 8 Ob č inski svet oziroma ž upan lahko sicer v 30 dneh po prejemu vlo ž i zahtevo za presojo ustavnosti sklepa dr ž avnega zbora iz prej š njega odstavka. Č e zahteva ni vlo ž ena v roku ozirom a, č e ji ni ugodeno, je ob č inski svet razpu šč en oziroma ž upan razre š en z dnem objave odlo č itve dr ž avnega zbora oziroma ustavnega sodi šč a (Zakon o lokalni samoupravi, 2007: 90c. č len). 12 L OCAL D EMOCRACY IV: R ECENT P ROBLEMS OF S LOVENIAN L OCAL S ELF - G OVERNMENT V. P rebili č & M. Ha č ek: Some Recent Problems of Slovenian Local Self - Government in drugo. Zakon o upravi pa ne dovoljuje le ugotavljanja kr š itev in njihovo odpravo, ampak dr ž avni upravi omogo č a tudi neposredno poseganj e v ob č insko upravo, zato ne moremo govoriti o posebni avtonomiji ob č ine, ko gre za prenesene zadeve. Dr ž ava izvaja nad ob č inami tudi prora č unski nadzor z namenom, da bi se s prora č unskimi sredstvi razpolagalo u č inkovito in na zakonit na č in. Prora č unski nadzor je del finan č nega nadzora, ki predstavlja najstarej š o obliko nadzora v upravi. Prora č unski nadzor se deli na nadzor u č inkovitosti tro š enja prora č unskih sredstev in na nadzor zakonitosti v formalnem in materialnem smislu glede razpolaganja z javnimi sredstvi. Finan č ni nadzor nad poslovanjem ob č in pa ne obstaja samo na dr ž avni ravni, ampak ga opravljajo tudi nadzorni odbori ob č in na lokalnem nivoju 9 Nadzor nad zakonitostjo in smotrnostjo uporabe prora č unskih sredstev opravlja tudi Ra č unsko sodi šč e Rep ublike Slovenije, ki je po 150. č lenu ustave najvi š ji organ kontrole celotne javne porabe. Ra č unsko sodi šč e preverja poslovanje samoupravnih lokalnih skupnosti ter pravnih oseb, ki jih le - ta ustanovi ali je njihov lastnik. Najemanje posojil nadzira Ministr stvo za finance, ki izvaja tudi nadzor nad vsemi sredstvi, ki jih je dr ž ava dol ž na zagotoviti ob č ini; zlasti je pomemben nadzor v okviru prenesenega delokroga, kjer Ministrstvo za finance nadzoruje materialno, finan č no in ra č unovodsko poslovanje uporabniko v ter zakonitost in namenskost porabe prora č unskih sredstev 10 9 Nadzorni odbori predstavljajo najvi š je organe na dzora javne porabe v ob č ini in so v dolo č enem pogledu vmesni č len, saj ob ugotavljanju morebitnih nepravilnosti pri poslovanju ob č in o tem obve šč a pristojno ministrstvo in ra č unsko sodi šč e. Vez se prepoznava tudi v relaciji izdelave poro č ila nadzornega odb ora, katerega obvezne sestavine dolo č i minister pristojen za lokalno samoupravo, v soglasju z ministrom, pristojnim za finance (Zakon o lokalni samoupravi, 2007: 32. in 32.a č len). Ker gre za nepoklicno opravljanje nalog nadzornika in ker gre tudi pri same m imenovanju tako č lanov kot predsednika nadzornega odbora velikokrat za politi č no vpra š anje in manj za primernost kandidatov, ki bi lahko opravljali svoje delo v skladu s pri č akovanji zakonodajalca, so nepravilnosti, ki bi jih ugotovil nadzorni odbor in j ih tudi v primeru neupo š tevanja prijavil ustreznim organom na dr ž avni ravni, te ž je in le redko izsledljive ter dokazane. 10 Posebno poglavje predstavlja zadol ž evanje ob č in, ki ga urejajo 10. 10. a in 10. b č len zakona o Zakona o financiranju ob č in (UL RS š t.123/2006, 101/2007 – Odl. US, 57/2008, 94/2010, 36/2011). V teh č lenih so jasno dolo č ena merila zadol ž evanja in neposrednega nadzora dr ž ave z obveznim izdajanjem mnenj ministra pristojnega za finance ter izklju č no namensko zadol ž evanostjo. Pa vendar obsta jajo izjemne razlike med posameznimi ob č inami v stopnji zadol ž enosti, med katerimi obstajajo tudi tak š ne, ki se zadol ž ujejo bre