Haushalts- konsolidierung durch Ausgabekürzungen H O H E N H E I M E R V O L K S W I R T S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Kay-Uwe May Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access Zunehmende Budgetprobleme bedrohen die Handlungsfähigkeit öffentlicher Gebietskörperschaften. Bisherige Arbeiten zur Haushaltskonsolidierung beschränken sich auf deskriptive Argumente. Mit positiver Theorie und im Rahmen der Neuen Politischen Ökonomie analysiert diese Arbeit strukturelle Grundlagen für den permanenten Ausgabedruck und prozessuale Ansätze zur Krisenbewältigung. Erfolgsbedingungen für Ausgabekürzungen können abgeleitet und empirische Fallbeispiele aufgearbeitet werden. Kay-Uwe May, geboren 1971 in Jena/Saale. 1992–1997 Studium der Wirtschaftswissenschaften an der Universität Hohenheim. Die Promotion erfolgte im Jahr 2001. H O H E N H E I M E R V O L K S W I R T S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Kay-Uwe May Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Ahlheim, Prof. Dr. Ansgar Belke, Prof. Dr. Rolf caesar, Prof. Dr. Harald Hagemann, Prof. Dr. Klaus Herdzlna, Prof. Dr. Walter Plesch, Prof. Dr. Ingo Schmidt, Prof. Dr. Ulrich Schwalbe, Prof. Dr. Peterspahn, Prof. Dr. Gerhard Wagenhals, Prof. Dr. Helmut Walter Band42 • PETER LANG FrankfUrt am Main• Berlin• Bern. Bruxelles. New York. Oxford Wien Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access Kay-uweMay Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen Restriktionen und Strategien A PETER LANG Frankfurt am Main •Berlin • Bern • Bruxelles • New York •Oxford • Wien Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the interna- tional Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75446-7 (eBook) Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufuahme May, Kay-Uwe: Haushaltskonsolidierung durch Ausgabektlnungen : Restriktionen und Strategien/ Kay-Uwe May. - Frankfurt am Main; Berlin; Bern; Bruxelles; New York; Oxford ; Wien: Lang,2002 (Hohenheimer Volkswirtschaftliche Schriften ; Bd. 42) Zugl.: Hohenheim, Univ., Diss., 2001 ISBN 3-631-39075-0 Q) : f! Gedruckt auf alterungsbeständigem, säurefreiem Papier. DIOO ISSN 0721-3085 ISBN 3-631-39075-0 © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 2002 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfllltigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany 1 2 4 5 6 7 www.peterlang.de Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access Vorwort „Ich habe [... ] vorgeschlagen, die eigene Arbeit und den äquivalenten Tausch eig- ner gegen fremde Arbeit das „ökonomi- sche Mittel" und die unentgoltene Aneig- nung fremder Arbeit das „politische Mit- tel" der Bedürfnisbefriedigung zu nennen. [... ] Der Staat ist die Organisation des poli- tischen Mittels." Franz Oppenheimer: Der Staat. Das Vorwort ist der wohl persönlichste Teil einer Dissertation. In ihm gewährt der Verfasser Einblicke in sein Innerstes. Dem möchte ich mich nicht verschlie- ßen. Mit dem Fortgang an dieser Arbeit hat sich mein, ohnehin skeptisches, Bild vom Staat gewandelt. Kein Stein bleibt beim Staat, den die Politische Ökonomie nicht umgedreht und begutachtet hätte; kein Stein aber auch, unter dem nicht Erschreckendes, Unglaubliches oder gar Ungeheuerliches zutage getreten wäre. Die politische Klasse ist entzaubert. Den Staat hat sie zur „Schacherdemokratie" gemacht, in dem das Recht des Stärkeren regiert und in dem wir wieder zu Wil- den geworden sind. Mit jedem Weniger an Staat werden wir deshalb ein Mehr an Zivilisation zurückgewinnen. Daran gilt es mit aller Kraft zu arbeiten. Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access vii Danksagungen Eine solche Arbeit entsteht nicht nur aus individueller Leistung, vielleicht sogar nicht einmal zum größeren Teil. Sie ist ein Gemeinschaftswerk mit vielen, wenn auch zumeist indirekten Beiträgen. Mein erster und besonderer Dank gilt mei- nem verehrten Doktorvater und Betreuer, Herrn Prof. Dr. R. Caesar, der meine mitunter heftigen Überlegungen und deutlichen Thesen mit souveräner Hand in ruhigere und produktivere Bahnen lenkte. Für das Promotionsverfahren bin ich den Herren Prof. Dr. M. Ahlheim und Prof. Dr. H. Hagemann als Prüfern zu Dank verpflichtet. Mein ausdrücklicher Dank gilt daneben der FAZ-Stiftung und der Studienstiftung des Deutschen Volkes, die mich in großzügiger und unkom- plizierter Weise finanziell wie ideell unterstützten. Der mich bis heute nachhal- tig beeindruckende Aufenthalt an der Princeton University in den USA ist durch sie erst möglich geworden. Einen besonderen Dank verdienen meine Kollegen am Lehrstuhl, Hans Pitlik, Alexander Rieger, Günther Schmid, Jan-Pieter Schulz und Elisabeth Weber. Un- sere Sekretärinnen, S. Dahlke und B. Zimmerer, waren und sind die unersetzli- chen, guten Seelen an unserem Lehrstuhl. Allen Kollegen im Sozialraum ein herzliches ,Danke Schön!'. Unsere kontroversesten Diskussionen waren mir stets die liebsten. Meinem Freund und Trainingspartner, H.-J. Neumaier, und seiner Frau Ute bin ich für Ihre Ermunterungen und das Korrekturlesen herzlich verbunden. Nicht zuletzt gilt mein Dank meiner Hauswirtin, Frau Leonie Herr- mann, mit deren unermüdlicher Hilfe ich während meiner Studienjahre die schwäbische Lebensart kennen- und schätzen gelernt habe. Während meiner Dissertation bekam ich vielfach Anregung und Unterstützung von Praktikern aus dem Haushaltsbereich. Ich danke besonders dem Finanzmi- nister a.D. Prof. Dr. G. Milbradt und seinen Mitarbeitern, den Herren Dr. Voß und Böhmer in Dresden; dem Finanzstaatssekretär von Rheinland-Pfalz, Herrn Dr I. Deubel; Herrn Dr . J. Schuy aus dem Bundesfinanzministerium; dem Ber- liner Finanzsenator, Herrn P. Kurth, und seinem Mitarbeiter, Herrn Dr. K. Boe- se; dem Finanzminister von Baden-Württemberg, Herrn G. Stratthaus; den Mi- nisterialdirigenten im Staatsministerium von Baden-Württemberg, den Herren M. Munding und H. Strampfer; dem Finanzdezernenten der Stadt Stuttgart, Herrn Dr. K. Lang, und seinem Mitarbeiter, Herrn G. Fischer. Fachliche Unter- stützung bekam ich nicht zuletzt von den Herren Prof. Dr. H. Grossekettler, Münster, Prof. Dr. H. König, Bonn, und Prof. Dr. K. Mackscheidt, Köln. Den Professoren D. Arnold, A. Blinder, H. James, T. Romer und H. Rosenthal von der Princeton University sowie dem ,Godfather' des Graduate College, Herrn U. Struve, bin ich für die überaus herzliche Aufnahme und die freundliche Unter- stützung in besonderer Weise verpflichtet. Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access viii Inhaltsübersicht 1. Kapitel: Einführung ................................................................................... 1 Erster Hauptteil: Die Milderung der Budgetexpansion als langfristiger Aspekt 2. Kapitel: Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in Legislative und Bürokratie .................................................................... 43 3. Kapitel: Der Expansionsdruck als Resultat der Entscheidungsstrukturen ...................................................................... 109 Zweiter Hauptteil: Die Überwindung akuter fiskalischer Streßsituationen als kurzfristiger Aspekt 4. Kapitel: Dilemmata bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung ............................................................................ 167 5. Kapitel: Reaktionssequenzen in fiskalischen Streßsituationen ................. 221 6. Kapitel: Restriktionen der Ausgabenvariation........................................... 261 Schlußteil 7. Kapitel: Theoretische Erfolgsbedingungen und empirische Illustrationen ............................................................................ 301 Literaturverzeichnis ........................................................................................ 393 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access ix Inhaltsverzeichnis Vorwort ........................................................................................................... v Danksagungen ................................................................................................. vii Inhaltsübersicht ............................................................................................... viii Abbildungen .................................................................................................... xvii Abkürzungen .................................................................................................. xx 1. Kapitel: Einführung I. Ausgabekürzungen als aktuelle Problemstellung 1. Der kurzfristige Aspekt: Ausgabekürzungen zur Bewältigung fiskalischer Streßsituationen ............................................................ 1 2. Der langfristige Aspekt: Ausgabekürzungen zur nachhaltigen Gesundung der Staatsfinanzen ......................................................... 4 3. Bisherige Arbeiten zur Haushaltskonsolidierung ............................ 8 4. Ziele der Arbeit ................................................................................ 9 II. Die methodischen Fundamente 1. Die methodische Grundlage: positiver Ansatz ................................ 10 a) Normative und positive Beiträge zum Budgetprozeß ................ 10 b) Die Neue Politische Ökonomie als positiver Beitrag ................. 12 c) Zur Motivation der Beteiligten ................................................... 15 2. Die analytische Grundlage: institutioneller Ansatz ......................... 19 III. Die definitorischen Grundlagen 1. Der Begriffsapparat ......................................................................... 20 2. Begriffsdefinitionen einer fiskalischen Streßsituation .................... 22 a) Der Begriff.fiscal stress in der Literatur ................................... 22 b) fiscal stress als absoluter Einnahmeverfall ............................... 23 c) fiscal stress als relative Divergenz beider Budgetseiten ........... 23 d) fiscal stress als aktiver Haushaltsausgleich ............................... 25 e) fiscal stress als Zwang zu aktivem Haushaltsausgleich ............ 26 3. Ursachen und Auslöser einer fiskalischen Streßsituation ............... 29 a) Ursachen auf der Seite der Budgeteinnahmen .......................... 29 b) Ursachen auf der Seite der Budgetausgaben ............................. 30 c) Ursachen im Gesamthaushalt .................................................... 33 d) Einnahmeverfall als Auslöser fiskalischer Streßsituationen ..... 34 4. Indikatoren einer fiskalischen Streßsituation .................................. 35 a) Mehrdimensionale Indikatorengruppen .................................... 35 b) Zweidimensionale Verhältnisgrößen ......................................... 36 c) Eindimensionale Singularmaße ................................................. 37 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access X IV, Zum weiteren Vorgehen ........................................................................ 39 V. Zusammenfassende Thesen zum 1. Kapitel .......................................... 42 Erster Hauptteil: Die Milderung der Budgetexpansion als langfristiger Aspekt 2. Kapitel: Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in Legislative und Bürokratie 1. Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Legislative 1. Die Problematik kollektiver Wahlhandlungen unter Mehrheitsregel.. 43 a) Das Problem der Entscheidungsstabilität ....................................... 43 b) Das Problem der Koalitionsstabilität .............................................. 50 c) Das Kostenproblem beim Stimmentausch ...................................... 53 d) Gestaltungsoptionen für einen legislativen Stimmenmarkt............ 54 e) Zusammenfassung: Funktionsfähigkeit legislativer Stimmenmärkte ............................................................................... 55 2. Das Ausschußsystem als legislative Organisationsform ..................... 56 a) Verhandlungsprozeß durch institutionalisierten Stimmentausch „ 56 b) Verhandlungsinstrumente als Zugriffsrechte auf den Altemativenraum ............................................................................ 57 c) Institutionelle Zuordnung von Agendarechten: Die Parlamentsausschüsse ..................................................................... 68 d) Personelle Zuordnung der Agendarechte: Interessenkonzentration .................................................................. 70 e) Zusammenfassung: Funktionsweise legislativer Ausschußsysteme ............................................................................ 74 3. Die Strukturpolarität zwischen Haushalts- und Fachausschuß ........... 76 a) Die haushaltsrelevanten Ausschußstrukturen ................................ 76 b) Die institutionelle Diagnose: Strukturpolarität.. ............................. 77 aa) Der Haushaltsausschuß (House Appropriations Committee) ... 77 bb) Die Fachausschüsse (Authorizing!Legislative Committees) .... 79 II. Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Bürokratie 1. Legislative Delegation als konstitutive Strukturentscheidung ............ 80 a) Generelle Delegationsimpulse ........................................................ 80 b) Aspekte der Relationsstrukturierung .............................................. 83 2. Der Relationscharakter zwischen Finanzministerium und Fachressorts ......................................................................................... 86 a) Die theoretische Idealrelation: Subordination ................................ 86 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access xi aa) Der Delegationsimpuls für das Finanzressort: Abwälzung von Verantwortung ............................................. 86 bb) Das bereitgestellte Gut: Haushaltsausgleich ......................... 87 cc) Eine funktionale Begründung finanzministerieller Vetorechte ............................................................................... 88 b) Der Delegationsimpuls zugunsten der Fachressorts: Bedienung spezieller Interessengruppen .......................................................... 90 c) Der reale Kontrapunkt: Gleichrangigkeit ....................................... 92 aa) Der Prozeßcharakter ................................................................. 92 bb) Der Interaktionscharakter ......................................................... 94 cc) Das Gesamtergebnis: Gleichrangigkeit zwischen Finanz- ministerium und Fachressorts ................................................... 98 3. Die institutionelle Diagnose: Strukturpolarität.. ................................... 99 a) Die Nutzenfunktion der Fachressorts ........................................... 99 b) Die Nutzenfunktion des Finanzministeriums ................................ 101 c) Das Spannungsverhältnis zwischen Finanzministerium und Fachressorts ................................................................................... 104 4. Ergebnis ................................................................................................ 106 III. Zusammenfassende Thesen zum 2. Kapitel .......................................... 107 3. Kapitel: Der Expansionsdruck als Resultat der Entscheidungsstrukturen /. Das common-pool Problem bei Budgetentscheidungen 1. Die generelle Problematik .............................................................. 109 2. Der grundlegende Aspekt: Teilkostenkalkül ................................... 114 a) Das technokratische Argument: Kostenzuordnungsgrad in der Verwaltung ...................................................................... 114 b) Das distributive Argument: pork-barrel-politics in der Legislative .................................................................................. 115 3. Der strategische Aspekt: Wettlauf um Einnahmeanteile ................. 118 4. Der strukturelle Aspekt: Nutzerzahl und Fragmentierungsgrad...... 120 5. Die notwendige Absicherung einer Budgetexpansion .................... 124 a) In der Verwaltung: verbesserte Verhandlungsposition .............. 124 b) In der Legislative: steigende Anspruchssicherheit.. ................... 124 6. Veränderungen der Strukturgewichte .............................................. 126 a) Dezentralisierung der Bewilligungsrechte ................................ 126 b) Schwächung der Bewilligungsinstanzen ................................... 129 II. Ansatzpunkte zur Lösung der common pool-Problematik in Legislative und Verwaltung 1. Grundsätzliche Ansatzpunkte zur Lösung der common pool- Problematik ...................................................................................... 132 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access xii 2. Ansatzpunkte in der Legislative ...................................................... 134 3. Ansatzpunkte in der Verwaltung ..................................................... 139 a) Die Kürzungsbemühungen des Finanzressorts als genereller Lösungsansatz .................................................... 139 b) Der Relationscharakter als Determinante des Kürzungserfolges ........................................................................ 148 c) Die Informationsverteilung als Ergebnisdeterminante der Verhandlungslösung ................................................................... 151 d) Der Exekutivkonsens als Ergebnisdeterminante der Subordinationsbeziehung ........................................................... 159 e) Ergebnis ...................................................................................... 162 III. Zusammenfassende Thesen zum 3. Kapitel .......................................... 164 Zweiter Hauptteil: Die Überwindung akuter fiskalischer Streßsituationen als kurzfristiger Aspekt 4. Kapitel: Dilemmata bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung I. Empirische Erfahrungen mit einer ausgabeseitigen Haushalts- konsolidierung 1. Dilemmasituationen bei Ausgabekürzungen .................................. 167 a) In der Verwaltung: Sabotage ...................................................... 167 b) In der Legislative: Problemverschärfung durch Stimmentausch 168 2. Zunahme und Verschärfung von Restriktionen ............................... 169 a) Restriktionen des Globalhaushaltes ............................................ 169 b) Restriktionen im Mittelwettbewerb ............................................ 170 3. Zunahme und Verschärfung der Zentralisierung ............................ 172 a) Zentralisierung in der Verwaltung ............................................. 172 b) Zentralisierung durch legislative und externe Sondergremien ... 176 c) Zentralisierung im Haushaltsprozeß ........................................... 177 4. Einzelaspekte der Bewältigungsreaktionen ..................................... 178 a) Die generelle Reaktion: Delegation per Paketbeschluß ............. 178 b) Der Modus der Lastverteilung in der Verwaltung .................... 180 5. Ergebnis: verschobene Strukturgewichte ....................................... 183 II. Theoretische Analyse der kollektiven Dilemmata 1. Das statische Problem: Schaffung einer Kürzungskoalition ........... 185 a) Das Grundmodell: Ein echtes Gefangenendilemma .................. 185 b) Verschärfungen der statischen Problematik ............................... 187 2. Das dynamische Problem: Stabilisierung der Kürzungskoalition ... 190 3. Die doppelten Dilemmata in Bürokratie und Legislative ............... 191 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access xiii a) Das statische Dilemma in der Bürokratie ................................... 191 b) Das dynamisches Dilemma in der Bürokratie ............................ 197 c) Das statische Dilemma in der Legislative .................................. 197 d) Das dynamisches Dilemma in der Legislative ........................... 201 4. Problemlösung durch Delegation .................................................... 203 a) Bedeutung der Parteiführer und Rolle der politischen Parteien. 203 b) Sondergremien als generelles Delegationsziel ........................... 203 c) Der Finanzminister als Delegationsziel... ................................... 208 d) Dezentrale Verwaltungseinheiten als Delegationsziel ............... 210 5. Ergebnis: Theoretische Erklärungen des Bewältigungsverhaltens. 213 III. Zusammenfassende Thesen zum 4. Kapitel .......................................... 219 5. Kapitel: Reaktionssequenzen in fiskalischen Streßsituationen I. Empirische Erfahrungen mit Reaktionssequenzen beifiscal stress 1. Die generelle Abfolge der Anpassungsreaktionen .......................... 221 2. Veränderungen der Reaktionsschwerpunkte im Phasenablauf ....... 224 3. Konfliktvermeidung als Handlungsmaxime .................................... 225 4. Reaktionsvielfalt als Erklärungsproblem ........................................ 228 5. Einflußfaktoren auf die Reaktionsabfolge ....................................... 230 a) Externe Einflußfaktoren ............................................................. 230 b) Interne Einflußfaktoren .............................................................. 233 6. Ergebnis ........................................................................................... 235 II. Theoretische Erklärungsansätze 1. Erklärungen für den Sequenzfortgang ........................................... 236 a) Sequenzfortgang als Folge des Einnahmeausfalls (Schick-These) ............................................................................ 236 b) Sequenzfortgang als Folge sinkender Konsolidierungserträge (Jr/}rgensen-These) ...................................................................... 239 2. Das Strukturgefüge als Einflußfaktor ............................................. 243 3. Die Budgetregeln als Einflußfaktor ................................................ 246 4. Die föderale Ebene als Einflußfaktor ............................................. 248 5. Das Entscheidungskalkül im Modell .............................................. 250 III. Zusammenfassende Thesen zum 5. Kapitel .......................................... 259 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access xiv 6. Kapitel: Restriktionen der Ausgabenvariation I. Empirische Untersuchungen zur Budgetflexibilität in der Literatur 1. Resultierende Budgetveränderungen in fiskalischen Streßsituationen ............................................................................... 261 2. Generelle Untersuchungen zur Budgetflexibilität .......................... 267 a) Methodisches Vorgehen ............................................................. 267 b) Resultate verschiedener Studien ................................................. 269 c) Offene Fragen ............................................................................. 271 3. Theoretische Ansätze zur Erfassung der Budgetflexibilität ........... 272 a) Eine Systematik von Budgetrestriktionen .................................. 272 b) Restriktionen außerhalb der politischen Arena .......................... 272 c) Restriktionen innerhalb der politischen Arena ........................... 274 II. Interessengruppen und rent seeking 1. Der Impuls: Distributive Privilegien durch politische Vermittlung ...................................................................................... 277 2. Das Problem: Doppelte Bedrohung von Umverteilungsvorteilen ... 280 3. Lösungsansätze zur Problematik glaubwürdiger Bindungen .......... 284 a) Die legislative Organisation zur Lösung des Implementierungsproblems ........................................................ 284 b) Die Manipulation von Kürzungskosten zur zeitlichen Absicherung ................................................................................ 285 c) Die Sicherungsform von Distributionsvorteilen ........................ 288 4. Implikationen: Kontrollverluste der Budgetausgaben ..................... 292 a) Der statische Aspekt: eingeschränkte Budgetflexibilität ........... 292 aa) Der Wettbewerb um Eigentumsrechte an Budgetausgaben. 292 bb) Sequenzerklärung einer Haushaltskonsolidierung durch Ausgabenkürzungen ............................................................. 293 cc) Neuere Budgettechniken als Gegenmittel? .......................... 294 b) Der dynamische Aspekt: abnehmende Budgetflexibilität .......... 296 aa) Zunehmende Sklerotisierung öffentlicher Haushalte ........... 296 bb) Keynesianische Stabilisierung und rent seeking .................. 297 5. Ergebnis ........................................................................................... 298 III. Zusammenfassende Thesen zum 6. Kapitel .......................................... 300 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access XV Schlußteil 7. Kapitel: Theoretische Erfolgsbedingungen und empirische Illustrationen I. Erfolgsbedingungen einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung 1. Langfristig-strukturelle und kurzfristig-prozessuale Zentralisierung ................................................................................. 301 2. Die Lösung des langfristigen Problems: Strukturelle Zentralisierung ................................................................................ 302 a) Die Grundüberlegung ................................................................. 302 b) Stärkung der Wächter in der Legislative ................................... 303 c) Stärkung der Wächter in der Exekutive .................................... 307 d) Kosteninternalisierung durch den Haushaltsprozeß .................. 309 e) Gesamtergebnis zur strukturellen Zentralisierung ..................... 315 3. Die Lösung des kurzfristigen Problems: prozessuale Zentralisierung ................................................................................. 316 a) Die Grundüberlegung ................................................................ 316 b) Legislativ-externer Anstoß durch den Finanzminister ............... 317 c) Exekutivkonsens zur Lösung des statischen Dilemmas in der Bürokratie ............................................................................ 318 d) Das Einbringen der Kürzungsvorlage: glaubwürdige Drohoption ................................................................................. 319 e) Der Inhalt der Kürzungsvorlage: Paketlösungen und Mehrjährigkeit ........................................................................... 320 f) Das legislative Delegationsziel: Sondergremien und Parteiführungen ......................................................................... 322 g) Unterstützung durch das Rechnungswesen ............................... 325 h) Sonderfall: strategische Nutzung des Zeitdruckes .................... 325 i) Sieben goldene Erfolgsbedingungen: Ein skizzierter Idealprozeß ................................................................................. 326 II. Zwei empirische Illustrationen der theoretischen Erfolgskriterien 1. Exekutiv dominierter Budgetprozeß: Die Haushaltskonsolidierung der Stadt Stuttgart 1992-1998 ......................................................... 329 a) Ursachen der fiskalischen Streßsituation ................................... 329 b) Einnahmeausfälle als Auslöser der fiskalischen Streßsituation ............................................................................. 332 c) Die Salden des Verwaltungshaushaltes als Indiz für fiscal stress ................................................................................ 336 d) Die Dynamik der fiskalischen Streßsituation: Der Phasenfortgang ........................................................................... 339 e) Phasenabfolge und Reaktionsschema ......................................... 340 f) Lösung der Problematik in der Bürokratie ................................ 346 g) Lösung der Problematik in der Legislative ................................ 347 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access xvi h) Gekürzte Ausgabekategorien ..................................................... 348 i) Gesamtergebnis .......................................................................... 357 2. Legislativ dominierter Budgetprozeß: Budgetoperationen unter Reagan (1981/82) ............................................................................ 358 a) Das politische Umfeld zu Beginn der Präsidentschaft Reagan . 358 b) Problemlösung in der Exekutive ................................................ 360 c) Problemlösung in der Legislative ............................................... 363 aa) Anstoß und Stellung des agenda setters............................... 363 bb) Einsatz von Paketlösungen .................................................... 364 cc) Die Rolle kleiner Gruppen, der Parteiführer und der Parteidisziplin ....................................................................... 366 dd) Die prozessuale Vorgehensweise in der Legislative ............ 367 ee) Die Umgehung der iron triangles ......................................... 370 d) Gesamtergebnis .......................................................................... 372 III. Thesenzusammenfassung, Implikationen und Ausblick 1. Thesenzusammenfassung ................................................................ 376 2. Gegenüberstellung von distributiven und redistributiven Budgetprozessen .............................................................................. 379 3. Determinanten des Dilemmaproblems ............................................ 380 4. Einige Implikationen ....................................................................... 382 5. Ausblick ........................................................................................... 384 Anhang Al. Der Sonderweg zur Haushaltskonsolidierung im Freistaat Sachsen ....... 387 A2. Reihung von Ausgabekategorien nach ihrer Rechtsverbindlichkeit ........ 389 A3. Die strategische Absicherung von Umverteilungsprivilegien (midnight regulations) ............................................................................. 391 Literaturverzeichnis ...................................................................................... 393 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access xvii Abbildungen Kapitel 1: Einleitung Abbildung 1. 1: Abgabenbelastungen im internationalen Vergleich .............. 7 Abbildung 1.2: Verwaltungswissenschaft und Neue Politische Ökonomie im Vergleich .......................................................................... 14 Abbildung 1.3: Eine Systematik von Ausgabenkürzungen ............................ 21 Abbildung 1.4: Ein Beispiel für Projektionskürzungen .................................. 21 Abbildung 1.5:fiscal stress als Folge einer relativen Divergenz ................... 24 Abbildung 1.6: Definitionsaspekte vonfiscal stress . ..................................... 27 Abbildung 1.7: Eine Unterscheidung fiskalischer Streßsituationen ............... 28 Kapitel 2: Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in Legislative und Bürokratie Abbildung 2.1: Alternativenvielfalt bei Mehrheitsregel. ................................ 46 Abbildung 2.2: Ex ante Vetorechte als anything-can-happen rule . ............... 58 Abbildung 2.3: Die Wirkung von ex post- Vetorechten. ................................ 60 Abbildung 2.4: Reversion level und Verhandlungsergebnis .......................... 62 Abbildung 2.5: Verhandlungsergebnisse bei Agendaprivilegien .................. 65 Abbildung 2.6: Steigendes Beharrungsvermögen bei Agendaprivilegien ...... 67 Abbildung 2.7: Die Nutzenfunktion des Finanzressorts ................................ 103 Kapitel 3: Der Expansionsdruck als Resultat der Entscheidungsstrukturen Abbildung 3.1: Das generelle common-pool-Problem. ................................. 113 Abbildung 3.2: ,Die Logik des kalten Buffets' ............................................. 119 Abbildung 3.3: Die Reaktionspräferenzen des Finanzressorts ....................... 142 Abbildung 3.4: Die Reaktionsoptionen des Finanzressorts ........................... 145 Abbildung 3.5: Vergleich von Verhandlungslösung und Subordinationsrelation ........................................................... 150 Abbildung 3.6: Argumentative Dominanz der Fachressorts .......................... 152 Abbildung 3.7: Coumot-Fall statt Optionsfixierung ..................................... 154 Abbildung 3.8: Unsicherheitsabschläge durch die Fachressorts .................... 156 Kapitel 4: Dilemmata bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung Abbildung 4.1: Veränderungen im Haushaltsprozeß beifiscal stress . ........... 178 Abbildung 4.2: Das generelle Gefangenendilemma bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung. ........................... 186 Abbildung 4.3: Das Dilemma einer ausgabeseitigen Haushalts- konsolidierung in der Verwaltung ........................................ 193 Abbildung 4.4: Der Übergang zum Koordinationsspiel. ............................... 195 Abbildung 4.5: Das Dilemma bei Ausgabekürzungen in der Legislative ...... 199 Abbildung 4.6: Präferenzverteilung zwischen Parlament, Ausschuß und Sondergremium...................................................................... 206 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access xviii Abbildung 4.7: Der Ausschuß als Puffer bei veränderter Präferenzverteilung ................................................................ 207 Abbildung 4.8: Die Erhaltung des diskretionären Budgets durch Kostensenkungen ................................................................... 212 Kapitel 5: Reaktionssequenzen in fiskalischen Streßsituationen Abbildung 5.1: Zusammenhang von Einnahmesituation und Haushaltsprozeß ..................................................................... 237 Abbildung 5.2: Zusammenhang von Einnahmeniveau, politischen und administrativen Strukturen .............................................. 238 Abbildung 5.3: Kosten und Erträge einer Konsolidierungsstrategie .............. 240 Abbildung 5.4: Fortgang von Konsolidierungsstrategien .............................. 241 Abbildung 5.5: Die Kosten der politischen Sphäre ....................................... 253 Abbildung 5.6: Die Kosten der fiskalischen Sphäre ...................................... 254 Abbildung 5.7: Das Gesamtkostenkalkül. ..................................................... 256 Abbildung 5.8: Variablenänderungen im Modell .......................................... 257 Kapitel 6: Restriktionen der Ausgabenvariation Abbildung 6.1: Einflußfaktoren auf die Kürzungsresistenz. .. ....................... 266 Abbildung 6.2: Restriktionen der Ausgabenvariation. .................................. 272 Abbildung 6.3: Eine Systematik von Kürzungskosten .................................. 288 Abbildung 6.4: Das Anreizsystem bei Zero Base Budgeting . ....................... 295 Kapitel 7: Theoretische Erfolgsbedingungen und empirische Illustrationen Abbildung 7.1: Veränderungen im U.S.-Haushaltsprozeß ............................. 328 Abbildung 7.2: Die langfristigen Entwicklungstendenzen im Stadthaushalt. 331 Abbildung 7.3: Die relative Belastungsintensität privater Ressourcen in Stuttgart ................................................................................. 332 Abbildung 7.4: Die Entwicklung der Ist-Steuereinnahmen ........................... 333 Abbildung 7.5: Die Entwicklung der Gewerbesteuer.................................... 334 Abbildung 7.6: Die langfristige Entwicklung der Steuereinnahmen ............. 334 Abbildung 7.7: Die Einnahmenentwicklung aus dem Steuerverbund........... 335 Abbildung 7.8: Die Saldenentwicklung im Verwaltungshaushalt als Indiz für fiscal stress . ...................................................... 336 Abbildung 7.9: Die lokalen Budgeteinnahmen im Zeitablauf....................... 339 Abbildung 7.10: Absolute und relative Entlastungen der HHK-Pakete ........ 342 Abbildung 7.11: Die Entwicklung der Stellenzahl im Kernhaushalt ............ 349 Abbildung 7.12: Die Stellenzahl im städtischen Kernhaushalt im Zeitablauf. ........................................................................... 350 Abbildung 7.13: Die Entwicklung der Stellenzahl im Gesamthaushalt. ....... 351 Abbildung 7.14: Die Entwicklung der städtischen Personalausgaben .......... 352 Abbildung 7.15: Die Entwicklung der Sach- und Verwaltungsausgaben ..... 353 Abbildung 7.16: Die Entwicklung der Ausgaben für Bauinvestitionen ........ 354 Abbildung 7.17: Die Entwicklung der Ausgaben für Sozialhilfe .................. 355 Kay-Uwe May - 978-3-631-75446-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 04:45:47AM via free access