FIRENZE UNIVERSITY PRESS A 150 ANNI DALL'UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA ITALIANA • STUDI • a cura di Leonardo Ferrara, Domenico Sorace LA COESIONE POLITICOTERRITORIALE a cura di Gabriella De Giorgi Cezzi Pier Luigi Portaluri Vol. II A 150 ANNI DALL‘UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA ITALIANA • STUDI • a cura di Leonardo Ferrara (Università di Firenze) Domenico Sorace (Università di Firenze) Comitato Scientifico Umberto Allegretti, Antonio Brancasi, Alfredo Corpaci, Leonardo Ferrara, Carlo Marzuoli, Domenico Sorace (Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università di Firenze) Volumi Vol. I – L’organizzazione delle pubbliche amministrazioni tra Stato nazionale e integrazione europea , a cura di Roberto Cavallo Perin, Aristide Police, Fabio Saitta Vol. II – La coesione politico-territoriale , a cura di Gabriella De Giorgi Cezzi, Pier Luigi Portaluri Vol. III – La giuridificazione , a cura di Barbara Marchetti, Mauro Renna Vol. IV – La tecnificazione , a cura di Stefano Civitarese Matteucci, Luisa Torchia Vol. V – L’intervento pubblico nell’economia , a cura di Maurizio Cafagno, Francesco Manganaro Vol. VI – Unità e pluralismo culturale , a cura di Edoardo Chiti, Gianluca Gardini, Aldo Sandulli Vol. VII – La giustizia amministrativa come servizio (tra effettività ed efficienza) , a cura di Gian Domenico Comporti Vol. VIII – Cittadinanze amministrative , a cura di Antonio Bartolini, Alessandra Pioggia Firenze University Press 2016 A 150 ANNI DALL’UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA ITALIANA • STUDI • a cura di Leonardo Ferrara, Domenico Sorace Vol. II La coesione politico-territoriale a cura di Gabriella De Giorgi Cezzi Pier Luigi Portaluri Certificazione scientifica delle Opere Tutti i volumi pubblicati sono soggetti ad un processo di referaggio esterno di cui sono responsabili il Consiglio editoriale della FUP e i Consigli scientifici delle singole collane. Le opere pubblicate nel catalogo della FUP sono valutate e approvate dal Consiglio editoriale della casa editrice. Per una descrizione più analitica del processo di referaggio si rimanda ai documenti ufficiali pubblicati sul catalogo on-line della casa editrice (www.fupress.com). Consiglio editoriale Firenze University Press G. Nigro (Coordinatore), M.T. Bartoli, M. Boddi, R. Casalbuoni, C. Ciappei, R. Del Punta, A. Dolfi, V. Fargion, S. Ferrone, M. Garzaniti, P. Guarnieri, A. Mariani, M. Marini, A. Novelli, M.C. Torricelli, M. Verga, A. Zorzi. La presente opera è rilasciata nei termini della licenza Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0: http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/legalcode). CC 2016 Firenze University Press Università degli Studi di Firenze Firenze University Press via Cittadella, 7, 50144 Firenze, Italy www.fupress.com Printed in Italy A 150 anni dall’unificazione amministrativa italiana. Studi / a cura di Leonardo Ferrara, Domenico Sorace ; Vol. II. La coesione politico-territoriale / a cura di Gabriella De Giorgi Cezzi, Pier Luigi Portaluri. – Firenze : Firenze University Press, 2016. (Studi e saggi ; 162) http://digital.casalini.it/9788864534091 ISBN 978-88-6453-408-4 (print) ISBN 978-88-6453-409-1 (online PDF) ISBN 978-88-6453-410-7 (online EPUB) Hanno contribuito alla realizzazione degli studi e alla loro pubblicazione la Banca d’Italia, il Comune di Firenze, l’Ente Cassa di Risparmio di Firenze e la Regione Toscana. Progetto grafico di Alberto Pizarro Fernández, Pagina Maestra snc INDICE La coesione politico-territoriale: rapporti con l’Europa e coordinamento Stato - autonomie 9 Pier Luigi Portaluri, Gabriella De Giorgi Cezzi STUDI PARTE PRIMA La coesione politico-territoriale nella prospettiva europea e i suoi riflessi sull’ordinamento amministrativo italiano Politiche europee di coesione territoriale e processi di unificazione amministrativa nazionale 59 Francesco Fabrizio Tùccari Il Comitato delle Regioni UE 83 Clara Napolitano La strategia UE per la creazione di macroregioni europee a carattere interregionale e transnazionale 101 Alma Lucia Tarantino I Gruppi Europei di Cooperazione Territoriale (GECT) e i Gruppi Euroregionali di Cooperazione (GEC) 117 Raissa De Santis Le figure soggettive ed i modelli organizzativi sperimentati dall’ordinamento italiano in relazione alle politiche europee di coesione territoriale 131 Massimo Monteduro 6 LA COESIONE POLITICO-TERRITORIALE PARTE SECONDA L’unificazione amministrativa e il problema del coordinamento interamministrativo tra Stato e autonomie territoriali Coesione territoriale e città metropolitane 155 Marco Brocca I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nella ripartizione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo: pensieri e impressioni sui rapporti tra Stato e autonomie regionali e locali a seguito delle recenti riforme 177 Giusi Margiotta I collegi amministrativi come istituti di coordinamento 193 Francesco G. Romano Gli accordi tra pubbliche amministrazioni e gli strumenti di programmazione negoziata come istituti di coordinamento 209 Michela Petrachi La disciplina dei poteri di sostituzione amministrativa nel rapporto tra Stato, Regioni ed enti locali 223 Chiara Stefanizzi PARTE TERZA La coesione politico-territoriale nella dimensione del governo del territorio Tra governo del territorio e libertà di iniziativa economica: dialogo tra le istituzioni 243 Francesca D’Agostino Regime della proprietà privata tra vincoli e pianificazione dall’Unità d’Italia ad oggi 255 Giorgio Pagliari, Matteo Sollini, Gabriele Farri Consensualità e redistribuzione nel governo del territorio: perequazione e compensazione urbanistica 273 Wladimiro Gasparri 7 INDICE Il contenimento del consumo di suolo e il futuro della pianificazione urbanistica e territoriale 299 Luca De Lucia Le relazioni tra i livelli di pianificazione urbanistico-territoriale 319 Valentina Mele La ‘città sostenibile’ tra pianificazione e strumenti urbanistici integrativi 335 Maria Grazia Della Scala Il soddisfacimento del bisogno di servizi abitativi 357 Barbara Accettura Il governo del territorio e l’amministrazione del paesaggio 379 Gian Franco Cartei Autonomia finanziaria degli enti territoriali e politiche pubbliche di coesione 395 Ambrogio De Siano Beni pubblici e finanza locale 413 Fulvio Costantino Finanza Locale e Servizi Pubblici. Dall’amministrazione sanitaria alla tutela della salute e viceversa? 433 Chiara Feliziani COMMENTI La coesione politico-territoriale: una ‘nuova’ formulazione nella dimensione europea di una ‘vecchia’ questione nazionale 451 Alberto Massera Il principio comunitario di coesione territoriale 467 Paolo Stella Richter GLI AUTORI 473 SOMMARIO GENERALE 477 LA COESIONE POLITICO-TERRITORIALE: RAPPORTI CON L’EUROPA E COORDINAMENTO STATO - AUTONOMIE Pier Luigi Portaluri, Gabriella De Giorgi Cezzi Sommario – parte prima: La coesione politico-territoriale nella prospettiva europea e i suoi riflessi sull’ordinamento amministrativo nazionale. 1. Le relazioni tra politiche europee di coesione territoriale e processi di unificazione amministrativa nazionale. 2. Il Comitato delle Regioni UE. 3. La strategia UE per la creazione di Macroregioni europee a carattere interregionale e transnazionale. 4. I Gruppi Europei di Cooperazione Territoriale (GECT) e i Gruppi Euroregionali di Cooperazione (GEC). 5. Le figure soggettive e i modelli organizzativi sperimentati dall’ordinamento italiano in relazione alle politiche europee di coesione territoriale. parte seconda: L’unificazione amministrativa e il problema del coordinamento interamministrativo tra Stato e autonomie territoriali. 6. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nella ripartizione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo: brevi riflessioni sui rapporti tra Stato e autonomie a seguito delle recenti riforme. 7. Coesione territoriale e Città metropolitane. 8. I collegi amministrativi. 9. Gli accordi tra pp.aa. e gli strumenti di programmazione negoziata. 10. I poteri di sostituzione amministrativa nel rapporto tra Stato, Regioni ed enti locali. parte terza: La coesione politico-territoriale nella dimensione del governo del territorio . 11. Politiche di coesione territoriale e questione urbana. 12. La città sostenibile: la pianificazione tra regime della proprietà e consumo del suolo. 13. L’housing sociale. 14. Governo del territorio e amministrazione del paesaggio. 15. La questione della finanza locale. — Parte prima — La coesione politico-territoriale nella prospettiva europea e i suoi riflessi sull’ordinamento amministrativo nazionale 1. Le relazioni tra politiche europee di coesione territoriale e processi di unificazione amministrativa nazionale La coesione è fenomeno che sotto il profilo logico-sistematico – nella sua du- plice accezione di funzione-compito e di funzione-scopo – ha natura e consistenza prima di tutto politica e poi anche socio-economica e territoriale: infatti il pro- cesso d’integrazione europea, che ne rappresenta l’obiettivo finale, ha sì avuto inizio dal versante economico, ma riguarda oggi il conseguimento di un’unita- rietà politica – ben più complessa e pregnante di quella economica – tra realtà eterogenee tra loro come quelle degli Stati membri (Battini, 2014: 4-5): le cui 10 PIER LUIGI PORTALURI, GABRIELLA DE GIORGI CEZZI disparità di sviluppo, anche interne, sono ben presto apparse non recuperabi- li attraverso le logiche e gli strumenti di mercato, che anzi hanno spesso contri- buito ad acuirle (Cassese, 2002: 36). Così intesa, la coesione dà vita a un sistema pluralista e policentrico, che in- volge tutti i possibili rapporti tra le diverse figure soggettive pubbliche e private operanti sui livelli territoriali dell’Unione (Spagnuolo, 2011a: 167); da qui l’i- dea della coesione come indicatore della «statualità dell’ordinamento europeo» (Azzena, 2011: 114) e come integratore delle endemiche sue carenze di demo- craticità e di rappresentatività degli interessi. Prevista inizialmente dall’art. 23 dell’Atto unico europeo del 1986 1 e poi dal Trattato di Maastricht del 1992 2 come soltanto economica e sociale , la coesione si è affermata nella sua declinazione anche territoriale con il Trattato di Lisbona 3 : dan- do vita a un’unità tripartita che il diritto dell’Unione collega alla solidarietà degli Stati membri e correla – conferendole così una sua propria specificità – all’obietti- vo della riduzione del divario e del ritardo di sviluppo tra i vari territori regionali. Obiettivo che il diritto d’attuazione costruisce attorno al postulato per cui «le persone non dovrebbero trovarsi in alcuna situazione di svantaggio ascrivibile al luogo in cui vivono o lavorano nell’Unione europea» 4 e che, inoltre, rimanda a una serie di attività finalizzate, rispetto a tutti i livelli territoriali, alla riduzione delle disparità e alla prevenzione degli squilibri, al miglioramento della coeren- za e della congruenza tra le politiche di settore con impatto territoriale e quelle regionali, all’integrazione territoriale e alla promozione della cooperazione tra Regioni e altre aree d’intervento. L’essenza della coesione territoriale – la cui cifra è «fare della diversità territo- riale un punto di forza» 5 nella prospettiva della «crescita intelligente, sostenibile e inclusiva» lanciata dalla strategia «Europa 2020» (Baldi, 2014: 505; Bellomo, 2014: 511) 6 – consiste allora non nell’omologazione tra i vari territori, ma nel- la valorizzazione di quella diversità nell’ambiziosa prospettiva di offrire pari op- portunità anche alle collettività e alle singole persone che vi abitano e vi lavora- no, in linea con il diritto primario dell’Unione, attento al rispetto delle identi- tà territoriali e, soprattutto, dei patrimoni regionali e delle autonomie locali (v. Tùccari, Le relazioni tra politiche europee di coesione territoriale e processi di uni- ficazione amministrativa nazionale , in questo volume). La coesione rappresenta così uno dei pilastri fondanti dell’intero ordinamen- to europeo (Claroni, 2003: 3793), un vero e proprio principio «costituziona- le» (Mezzetti, 2014: 85). L’idea dell’integrazione per coesione (Spagnuolo, 2010) coesiste con quel- la, tradizionale, dell’integrazione tramite mercato (Martines, 2011: 87), secon- do cui i divari territoriali sono superabili attraverso l’esercizio dell’attività di re- golazione (Zito, 2010: 814). 11 COESIONE POLITICO-TERRITORIALE E UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA Queste due visioni, ritenute incompatibili tra loro, a ben vedere risultano perfino complementari: come l’integrazione tramite mercato non sembra po- ter prescindere dalla progressiva eliminazione o riduzione dei divari territoria- li; così i principi della concorrenza paiono subire un vulnus sia quando i territo- ri svantaggiati o gli operatori ivi presenti non risultino destinatari di aiuti eco- nomici europei, sia quando questi divari non siano proporzionalmente colma- ti (Vitale, 2012: 1004). Ancora, la coesione – di cui è sin troppo evidente il fondamento solidaristi- co ex art. 2 Cost. – opera quale fattore di aggregazione tra i territori in tutti i li- velli di governo e di azione pubblica, veicolando risorse in favore dello svilup- po o dell’esercizio di funzioni quali, ad esempio, la gestione di un servizio di in- teresse economico generale anche al fine di perseguire la protezione dei diritti individuali e collettivi sottostanti (Monceri, 2011: 300); o per finalità comun- que collegate agli obiettivi specifici della coesione stessa: la promozione, la va- lorizzazione e la tutela di interessi propri di specifiche comunità territoriali o di singoli gruppi organizzati; ovvero, per finalità ancora più ampie, generalmen- te coincidenti con gli obiettivi strategici prioritari di altre politiche dell’Unione aventi comunque ricadute territoriali, ascrivibili dunque alla categoria dei beni pubblici o dei beni comuni europei (Begg, Sapir, Eriksson, 2008: 89; Zuleeg, 2009: 8; Di Stefano, 2014: 428). Il concetto di coesione si fonda su di una particolare idea di territorio, che all’accezione tradizionale di spazio fisico identificato da confini politico-ammini- strativi affianca più nuove forme di spazialità: i c.d. soft spaces (Faludi, 2010: 18; Faludi, 2013: 1601; Harrison, 2013: 63; Haughton, Allmendiger, Oosterlynck, 2013: 228), che ne comportano la ricomposizione sulla base di obiettivi, pro- grammi, piani, progetti e temi specifici 7; ora la declinazione in senso geografi- co 8 , localizzativo-relazionale 9, zonale 10 , funzionale 11 e valoriale 12 Ne consegue sul piano sistemico la progressiva dissoluzione o comunque ibridazione del concetto di sovranità statale a causa sia dell’avanzare delle realtà locali intese come risposta alla globalizzazione, sia dell’emergere di spinte poli- centriche provenienti dal basso in direzione di una ridemocratizzazione dell’or- dinamento (Davudi, Strange, 2009: 128). E ne deriva ancora, sul piano operativo, la possibilità di affrontare meglio il tema dell’ optimal size : individuare cioè ambiti d’intervento ottimali (Luchena, 2014: 581), connotati da una maggiore flessibilità e modularità organizzativa, funzionale, gestionale e procedurale rispetto alle strutture da essi inglobate: si pensi qui alle macro- o euro-regioni, ai Gruppi europei di cooperazione territo- riale (GECT) e ai Gruppi euroregionali di cooperazione (GEC), che non a caso sono indicati come i centri di imputazione più idonei a perseguire gli obiettivi di crescita previsti dalla strategia «Europa 2020». 12 PIER LUIGI PORTALURI, GABRIELLA DE GIORGI CEZZI La coesione territoriale opera su due livelli, europeo e nazionale (Mezzetti, 2014: 134), dando vita a un sistema multidimensionale fondato sulla sussidia- rietà verticale e orizzontale, declinata quale canone di attribuzione di compe- tenze concorrenti (Sapienza, 2008: 1209) che, insieme con i principi di decen- tramento e di autonomia, trova applicazione flessibile (Giulietti, 2011: 54) me- diante strategie integrate a più livelli di governo, tra i quali di volta in volta è possibile individuare quello in concreto più adeguato – non solo per prossimi- tà – all’oggetto dell’intervento e ai suoi destinatari (Vitale, 2012: 1011-1012). Un ruolo fondamentale è svolto dal partenariato , le cui dinamiche permea- no i rapporti tra le varie figure soggettive operanti nel sistema, per un verso ge- nerando forme di collaborazione e di cooperazione fondate su moduli di coor- dinamento aperto (Manganaro, 2011: 9) (a loro volta sfocianti in relazioni ora di coamministrazione (Spagnuolo, 2011b: 138), ora di integrazione decentra- ta rilevante sotto il profilo organizzativo e procedimentale (Di Sciascio, 2014: 41; Spagnuolo, 2011b: 143)); per altro verso, coinvolgendo stabilmente gli at- tori territoriali mediante accordi – appunto – di partenariato nella costruzione di percorsi di sviluppo territoriale. Il partenariato appare dunque strumento in grado di perseguire l’ottimale assetto di funzioni e compiti, nonché la piena legittimazione politico-istituzio- nale del sistema, la cui attuazione, legata com’è alla partecipazione dei portatori dei diversi interessi rilevanti, permette di conseguire più trasparenza nelle scel- te, maggior efficacia negli interventi, migliore misurabilità dei risultati, adegua- ta responsabilizzazione dei vari soggetti di ‘filiera’ e, in definitiva, un più saldo ancoraggio delle politiche di coesione al territorio (Di Stefano, 2014: 433-440). Oltre che sulla sussidiarietà e sul partenariato, la coesione territoriale tro- va fondamento su molti altri principi ordinamentali basilari 13 e beni, interessi e valori di rango costituzionale 14 : essa si rivela dunque imprescindibile nell’eco- nomia complessiva dei processi di unificazione amministrativa in atto, tanto da far avanzare la suggestiva ipotesi di essere di fronte a un «altro modo di unifica- re» (v. Tùccari, Le relazioni , cit.). 2. Il Comitato delle Regioni UE Il Comitato delle Regioni costituisce – come noto – l’assemblea dei rappresen- tanti regionali e locali dell’UE: un organo istituzionale consultivo dell’Unione eu- ropea, che funge da cerniera tra l’Europa e i livelli territoriali statali e sub-statali. Istituito nel 1994 e di fatto relegato in posizione marginale nel sistema delle politiche di coesione a causa di un deficit di legittimazione politico-istituziona- le, della scarsa sua influenza sulle decisioni dell’UE e del generale disinteresse nei confronti di queste ultime da parte delle Regioni, il Comitato ha visto significa- 13 COESIONE POLITICO-TERRITORIALE E UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA tivamente rafforzato il proprio ruolo a seguito del Trattato di Lisbona, che ha in- trodotto nell’ordinamento europeo il principio del riconoscimento dell’autono- mia regionale e locale nell’ambito degli Stati membri 15 , attribuendo autonoma dignità ai livelli regionali e locali nel quadro del principio di sussidiarietà 16 , tanto da sviluppare una dimensione regionale dell’Unione europea (Fasone, 2009: 409). Equiordinato alle istituzioni comunitarie per ciò che concerne i regolamen- ti finanziari e lo statuto del personale, il Comitato delle Regioni, pur se formal- mente definito dal TUE come organismo consultivo 17 , in realtà rappresenta una ‘semi-istituzione’ in forza dei poteri attribuitigli dal Protocollo sull’applicazio- ne dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (Mangiameli, 2011: 377) 18 : il quale, anche se non risolve le rilevate criticità (D’Atena, 2008: 79; De Micheli, 2006: 334) 19, ne fa il vessillo di «una sempre più stretta unione tra i popoli d’Eu- ropa, nella quale le decisioni sono prese il più possibile vicino ai cittadini» 20. L’attività principale del Comitato – il mandato dei cui componenti è oggi quinquennale 21 in linea con la durata di quello dei membri delle altre istituzioni europee – consiste nella formulazione di pareri obbligatori sia ai fini dell’emana- zione di atti normativi con impatto regionale sia in settori nevralgici come quel- li dell’energia e dei cambiamenti climatici; nonché nella formulazione di pareri facoltativi ogni volta che il Parlamento, la Commissione o il Consiglio lo riten- gano opportuno, specie nelle questioni concernenti la cooperazione transfron- taliera 22 ; a sua volta il Comitato può formulare motu proprio pareri sulle propo- ste UE suscettibili di interferire con il principio di sussidiarietà. Utili strumenti per l’operatività del Comitato sono il Subsidiarity monito- ring network (SMN) e il Regional Parliamentary Exchange (REGPEX) operante nell’ Early warning system (EWS). Più in particolare, l’SMN consiste in una piattaforma di comunicazione inte- rattiva per lo scambio d’informazioni e il monitoraggio dell’osservanza del prin- cipio di sussidiarietà 23, che include Parlamenti nazionali e regionali, Governi re- gionali, enti locali e regionali, nonché associazioni europee e nazionali rappre- sentative degli interessi regionali e locali. Il REGPEX, poi, è una banca dati che agevola lo scambio d’informazioni e buone pratiche tra i Parlamenti regionali nel quadro dell’EWS, procedura di al- lerta precoce rientrante nella più ampia attività di analisi d’impatto territoriale delle proposte dell’Unione: in cui il Comitato svolge una preziosa funzione di ‘collante’ tra le istituzioni europee e i Parlamenti nazionali e regionali, apportan- do un contributo sostanziale alla legittimazione democratica dell’Ue (Bertezzolo, 2010: 1) e delle sue azioni 24, permettendo a questi ultimi una più ampia parte- cipazione al processo legislativo europeo. Il che, tuttavia, sembra porre rimedio soltanto in parte alla «cecità regiona- le» dell’Unione in materia (Ipsen, 1966: 248-256), ove si consideri il coinvolgi- 14 PIER LUIGI PORTALURI, GABRIELLA DE GIORGI CEZZI mento meramente facoltativo dei Parlamenti regionali da parte di quelli nazio- nali, nonché della brevità del termine attribuito ai Parlamenti per l’espressione dei pareri di competenza. Il Comitato è poi legittimato a ricorrere davanti alla Corte di Giustizia non soltanto a tutela delle proprie prerogative 25, ma anche – più in generale – per l’annullamento di atti normativi europei che, in violazione ancora una volta del principio di sussidiarietà, possano vulnerare le competenze regionali e locali 26 3. La strategia UE per la creazione delle Macroregioni europee a carattere interregionale e transnazionale Ai fini dell’integrazione tra gli Stati membri l’Unione europea elabora una politica regionale che conosce, al suo interno, una strategia macroregionale: in- tesa come strumento di risoluzione delle problematiche e come condivisione di strategie collaborative per il raggiungimento degli obiettivi di coesione territo- riale nel rispetto del principio di sussidiarietà e in vista del suo rafforzamento anche al fine di meglio garantire la partecipazione dei territori interessati ai pro- cessi decisionali dell’Unione. Le Regioni, definite come enti pubblici territoriali di livello immediatamen- te inferiore a quello statale e dotate di autogoverno politico (Berionni, 2012: 727) 27, rappresentano oggi gli interlocutori privilegiati nel dialogo con l’Unio- ne europea sul tema dell’effettivo superamento dei confini tra gli Stati membri attraverso lo sviluppo locale. L’idea di un’Europa delle Regioni o delle Macroregioni, vista come nuovo e ulteriore livello del sistema di governance tra Unione europea e Stati membri nell’ambito delle politiche di coesione, è emersa organicamente per la prima vol- ta nel 1991 nell’ambito del progetto Europe 2000 (Caciagli, 2006). Questa idea, che nasce dalla constatata impossibilità per l’azione comunita- ria di garantire di per sé sola l’efficienza di un tale sistema multilivello, ha com- portato il coinvolgimento progressivo degli attori istituzionali locali all’insegna della leale cooperazione e del tendenziale equilibrio tra flessibilità e rigidità del- le autonomie costituzionali, onde assicurare un adeguato coordinamento orga- nizzativo e funzionale. La Macroregione diviene così strumento di cooperazione che permette di condividere progettualità comuni e relazioni funzionali tra territori vicini da un punto di vista geografico, come pure socio-economico e culturale. È cioè un’a- rea condivisa tra due o più Stati (non necessariamente membri dell’Unione), dotata di una sua propria omogeneità spaziale e amministrativa, che prescinde dai confini tradizionali, i quali possono essere di volta in volta conformati sulla base delle indicazioni offerte dai vari attori territoriali (Berionni, 2012) da tra- 15 COESIONE POLITICO-TERRITORIALE E UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA sfondere in strategie di sviluppo e di crescita (Stocchiero, 2010: 65), seguendo un processo dal basso verso l’alto capace di coinvolgere attivamente anche la so- cietà civile e di favorire politiche tendenti a ottimizzare l’uso delle risorse dispo- nibili (Piraino, 2015). La strategia macroregionale è imperniata sulla dottrina dei ‘tre no’, nel sen- so che essa: 1. non nasce da un’apposita normativa; 2. non prevede forme specifiche di finanziamento comunitario; 3. non dà vita a nuove istituzioni (Stocchiero, 2010) 28 Dottrina, questa, mitigata dalla regola dei ‘tre sì’: 1. alla complementarietà dei finanziamenti; 2. al coordinamento degli strumenti istituzionali; 3. alla definizione di nuovi progetti 29. Si tratta tuttavia di un processo ancora in corso di sperimentazione, esposto com’è a un deficit di rappresentatività degli interessi regionali a causa delle resi- stenze opposte dagli Stati membri nei confronti dell’erosione delle funzioni da parte di organismi sovranazionali e substatali (Cassese, 1981: 20): un processo rispetto al quale è auspicabile il recupero di una governance effettivamente in- clusiva anche del livello regionale, sì da garantirne la vocazione europea e anche la sua complementarità rispetto alla politica istituzionale per lo sviluppo regio- nale dell’Unione (Alfonsi, 2015). Il che permette un migliore coordinamento tra differenti linee di azione e fonti di finanziamento, nonché una duttilità operativa che consente di supera- re gli ostacoli frapposti all’integrazione regionale da differenti legislazioni e pro- cedure nazionali. 4. I Gruppi Europei di Cooperazione Territoriale (GECT) e i Gruppi Euroregionali di Cooperazione (GEC) Nell’ambito della cooperazione transfrontaliera, finalizzata ad avviare e po- tenziare rapporti di vicinato tra le collettività e/o le autorità territoriali di Paesi diversi e ad assicurare gli stessi benefici fruibili in un contesto esclusivamente nazionale interno (Caporale, 2007: 41), particolare rilievo assumono, quali di- stinti ancorché connessi strumenti di governance territoriale, il Gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT), di matrice comunitaria, e il Gruppo eu- roregionale di cooperazione (GEC), di matrice internazionale. Istituito con lo scopo di «favorire la promozione e il conseguimento di uno sviluppo armonioso dell’Unione nel suo insieme» 30 , il GECT offre un «contri- 16 PIER LUIGI PORTALURI, GABRIELLA DE GIORGI CEZZI buto positivo alla riduzione degli ostacoli alla cooperazione territoriale tra le Regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, [...] anche mediante l’uso di programmi di cooperazione esterna dell’Unione» (Morelli, 2011: 142), tanto da essere qualificato come lo strumento attualmen- te più efficiente attraverso cui le autonomie locali possono agire al di là dei con- fini propri e di quelli statali (Vellano, 2014: 77). Al GECT, organismo dotato di personalità giuridica e interlocutore quali- ficato nel dialogo multilivello tra i diversi stakeholders della cooperazione, può partecipare un’ampia platea di soggetti sia pubblici che privati (Stati membri, Stati terzi e Territori d’Oltremare; Autorità nazionali, regionali e locali; impre- se pubbliche, ivi inclusi i gestori di servizi di interesse economico generale; or- ganismi di diritto pubblico, anche se operanti sul territorio di uno Stato terzo), secondo una disciplina fondata sui principi di semplificazione (silenzio-assenso sull’istanza di ammissione al Gruppo), di pubblicità e trasparenza (obbligo di motivare il rifiuto di ammissione). Lo spettro di attività può riguardare, ad esempio: • l’esercizio di servizi di trasporto o sanitari transfrontalieri; • la gestione di progetti transfrontalieri o interregionali di sviluppo sostenibi- le (innovazione e tecnologie, tutela ambientale ecc.); • il rafforzamento della coesione economica e sociale transfrontaliera. L’esperienza fin qui maturata mostra, per contro, le difficoltà di coordina- mento tra i diversi attori del processo di cooperazione, considerando la frequen- te prassi del rinvio agli ordinamenti dei singoli Stati membri, spesso eterogenei tra loro, il che rende più lunga e complessa l’attuazione delle politiche europee di coesione (Vellano, 2014: 3). Discorso in parte diverso va fatto per il GEC, che rappresenta uno strumen- to finalizzato ad agevolare forme di dialogo all’interno della cooperazione tran- sfrontaliera e interterritoriale strutturata «nell’ambito delle competenze comu- ni e nel rispetto delle competenze definite dalla legislazione nazionale dei sin- goli Stati interessati» 31 Partecipano al GEC, anch’esso munito di personalità giuridica con caratte- ristiche differenti a seconda della legge dello Stato in cui esso ha sede, le col- lettività o Autorità territoriali degli Stati interessati e gli enti senza scopo indu- striale o commerciale che perseguono finalità di interesse generale; enti, questi ultimi, la cui partecipazione è subordinata, in via alternativa, al finanziamen- to pubblico dell’attività svolta, al controllo pubblico della gestione, alla nomi- na pubblica della maggioranza dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza. Per il resto la disciplina del GEC ricalca per più aspetti quella del GECT. 17 COESIONE POLITICO-TERRITORIALE E UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA Il GEC rimane tuttavia largamente non attuato sia perché la sua ricordata matrice internazionale comporta la non cogenza delle disposizioni di riferimen- to in caso di loro mancata ratifica da parte degli Stati; sia perché, pur superato questo problema pregiudiziale, si presentano quelli, anch’essi dirimenti, legati al mancato riconoscimento in capo agli enti substatali del potere di concludere direttamente accordi di cooperazione, nonché alle numerose limitazioni frap- poste dagli stessi Stati – Italia compresa – alla concreta attuazione delle dispo- sizioni rilevanti in materia. Le ravvisate criticità del GECT e del GEC, riconducibili alle differenze in- trinseche dei sistemi politici e delle tradizioni giuridiche proprie dei vari Stati interessati e acuite dal recente allargamento a Est dei confini dell’Unione, van- no tuttavia stemperandosi grazie al dialogo tra le istituzioni europee che, come si è visto, è volto ad armonizzare i relativi regimi di disciplina. 5. Le figure soggettive e i modelli organizzativi sperimentati dall’ordinamento italiano in relazione alle politiche europee di coesione territoriale L’esperienza italiana attesta che, a livello nazionale, la coesione territoriale non ha finora trovato un assetto organizzativo dotato dei crismi di razionalità, organicità e unitarietà che lo identificano quale sistema. Essa è stata ed è tuttora disarticolata in frammenti di competenza slegati, at- tribuiti a una pletora di enti, organi e uffici non coordinati che, paradossalmen- te, disaggregano già il concetto di coesione territoriale sotto il profilo organiz- zativo, così dando origine a quattro dimensioni distinte, riferibili ad altrettanti plessi amministrativi separati: 1. quella finanziaria, concernente la programmazione, l’erogazione e la gestione dei fondi pubblici destinati alle politiche di coesione territoriale; 2. quella regionale e locale, riguardante la cooperazione e il coordinamento tra i diversi livelli territoriali di governo e l’integrazione tra le rispettive politi- che di coesione territoriale; 3. quella delle aree urbane e delle economie territoriali a esse collegate; 4. quella delle aree rurali. I tentativi di parziale (ri)unificazione delle politiche di coesione territoriale sotto l’egida di un Ministero (pur senza portafoglio), ancorché perseguiti a più riprese, sono naufragati; oggi l’assetto organizzativo e operativo vede una sor- ta di diarchia tra la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Agenzia per la co- esione territoriale 32, la quale ultima tuttavia ha prestato il fianco a rilievi critici. Essa, infatti, si occupa della coesione territoriale intesa nella dimensione pret- tamente finanziaria, cioè come gestione dei fondi strutturali europei finalizzati 18 PIER LUIGI PORTALURI, GABRIELLA DE GIORGI CEZZI agli investimenti per il riequilibrio di sviluppo e la crescita dei territori, senza però farsi carico di valorizzarne la ben più pregnante valenza concettuale e operativa. L’Agenzia, inoltre, è figura soggettiva d’ispirazione neo-centralista, egemo- nizzata dalla Presidenza del Consiglio riguardo ad aspetti nevralgici quali la de- finizione dello Statuto 33 , la nomina del Direttore generale e l’esercizio di pote- ri d’indirizzo e di vigilanza. Figura la cui autonomia appare organizzativa, contabile e di bilancio, ma non gestionale; e che, sovvertendo la logica partenariale consustanziale alle po- litiche europee di coesione e per converso operando un’imposizione quasi verti- cistica del livello statale su quelli infra-statali, assegna agli attori territoriali isti- tuzionali (Regioni ed enti locali) un ruolo partecipativo eventuale e meramen- te consultivo nell’ambito dei procedimenti di competenza. Peraltro è il modello stesso di agenzia, inteso come formula organizzatoria, a risultare sostanzialmente ‘tradito’ sotto più profili. Anzitutto perché è il Dipartimento per la coesione territoriale presso la Presidenza del Consiglio e non già l’Agenzia a dialogare nella fase ascendente di collaborazione con le Regioni. Poi perché l’Agenzia, anziché operare come amministrazione di relazione e struttura d’interfaccia in senso tecnico (favorendo cioè un coordinamento tra i diversi livelli istituzionali di governo in una logica di multireferenzialità), sem- bra talvolta assumere le vesti quasi di guardiano delle autonomie e degli altri centri pubblici di spesa per conto dello Stato, con il rischio della sua dequota- zione a organismo destinato a intervenire nella sola fase discendente della vigi- lanza e a esercitare poteri sostitutivi in caso di inerzia 34 A ciò si aggiunga che, diversamente da quanto si verifica in altri contesti connotati dall’operatività di agenzie amministrative (ad esempio, quello am- bientale), non è prevista dal legislatore alcuna strutturazione federativa ‘a rete’ di relazioni tra l’agenzia nazionale e le agenzie e strutture tecniche omologhe esistenti a livello regionale e locale, dal che il coordinamento risulta ulterior- mente indebolito. Ancora, l’Agenzia per la coesione territoriale appare in potenziale competi- zione con altre agenzie o organismi nazionali; cosicché essa, anziché concentra- re o integrare le competenze a fini di coordinamento organizzativo, necessita di essere a sua volta coordinata con tali enti ed organi. Né risultano raccordi significativi tra l’Agenzia e i Dipartimenti responsabili della coesione territoriale in ambito regionale, urbano e rurale. Insomma, l’operatività della coesione sul piano funzionale presuppone quella sul piano organizzativo: assunto, questo, evidentemente sottovalutato, con con- seguente ineffettività del principio-obiettivo della coesione territoriale nell’espe- rienza nazionale. 19 COESIONE POLITICO-TERRITORIALE E UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA Eppure il modello emergente dell’agenzia amministrativa, inteso quale formula organizzatoria moderna di coordinamento non autoritativo, potrebbe dischiude- re, se applicato a dovere, prospettive nuove e più adeguate alla complessità della coesione territoriale, così ovviando alla non ortodossa applicazione finora fattane. Da qui il riconoscimento della stretta contiguità tra coesione politico-terri- toriale e unificazione amministrativa quali valori che, implicandosi a vicenda, simul stabunt, simul cadent — Parte seconda — L’unificazione amministrativa e il problema del coordinamento interamministrativo tra Stato e autonomie territoriali 6. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nella ripartizione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo: brevi riflessioni sui rapporti tra Stato e autonomie a seguito delle recenti riforme Una riflessione sui ‘nuovi’ processi di unificazione amministrativa deve ne- cessariamente prendere le mosse dal tema della ripartizione delle funzioni am- ministrative tra i vari livelli di governo e, dunque, dai fondativi principi di sus- sidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Quello di sussidiarietà – alla stregua del quale le funzioni sono esercitate dal livello territoriale di governo più basso e più vicino ai cittadini e sono attratte al livello superiore qualora questo sia in grado di svolgerle meglio rispetto al li- vello inferiore – è principio neutro , perché il suo richiamo da parte del legisla- tore non equivale a privilegiare un particolare livello invece che un altro (con conseguente adozione, a seconda dei casi, di un sistema accentrato o decentra- to); ed è altresì principio ambivalente , in quanto idoneo a favorire l’uno o l’al- tro in base alla necessità o all’opportunità richieste dal contesto di riferimento. Questa duplice connotazione del principio di sussidiarietà si ritrova nei prin- cipi-corollario di differenziazione e adeguatezza, alla cui stregua – come noto – l’allocazione delle funzioni amministrative dev’esser calibrata, rispettivamente, sulle caratteristiche proprie dell’ente che le deve esercitare e sopratutto sulle ca- pacità operative dello stesso. Coerente con questa impostazione concettuale appare l’impianto normati- vo di riferimento a livello sia comunitario sia nazionale. Più in particolare, nel quadro comunitario il principio di sussidiarietà è con- templato anzitutto dall’art. 4, comma 3, della Carta europea delle autonomie lo-