Institutionenökonomik und öffentliche Finanzkontrolle F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Hariolf M. Wenzler Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access Die bisherigen Theorieansätze zur Erklärung der öffentlichen Finanzkontrolle, ihrer Institutionen und ihrer Wirkungsweise weisen erhebliche Defizite auf. Die institutionenökonomische Analyse ermöglicht eine neue Herangehensweise an einen Forschungsgegenstand, der von konstitutiver Bedeutung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln ist. Nach einer Darstellung der Theorie werden Defizite der öffentlichen Finanzkontrolle am Beispiel der Europäischen Union untersucht. Die Allokation der property-rights, multiple Principal/Agent-Beziehungen und die daraus resultierenden Anreizstrukturen sowie die Organisationsprobleme kollektiven Handelns stecken den Analyserahmen ab. Die exogenen und endogenen Beschränkungen der öffentlichen Finanzkontrolle werden analysiert und daraus ein ordnungstheoretischer Ansatz abgeleitet, der einen Weg zu einer modernen, ökonomisch fundierten Finanzkontrolle weist. Hariolf M. Wenzler wurde 1967 in Stuttgart geboren. Er studierte Volkswirtschaftslehre und Politikwissenschaften an den Universitäten Hohenheim und Freiburg, wo er mit Diplom und M. A. abschloß. Von 1993 bis 1996 war er Doktorand am Lehrstuhl von Prof. Dr. Hans-Hermann Francke in Freiburg und Stipendiat der Landesgraduiertenförderung Baden-Württemberg. Nach einem Forschungsaufenthalt bei der Europäischen Kommission in Brüssel wurde er 1996 in Ökonomie promoviert. F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Hariolf M. Wenzler Institutionenökonomik und öffentliche Finanzkontrolle Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access Institutionenökonomik und öffentliche Finanzkontrolle Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhauser, Pohmer, Schmidt Band80 ~ PETER LANG Frankfurt am Main• Berlin •Bern• New York• Paris· Wien Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access Hariolf M. Wenzler Insti tutionenökonomik und öffentliche Finanzkontrolle Eine Analyse am Beispiel der Europäischen Union ~ PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the interna- tional Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75251-7 (eBook) Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Wenzler, HariolfM.: lnstitutionenökonomik und öffentliche Finanzkontrolle : eine Analyse am Beispiel der Europäischen Union/ Hariolf M. Wenzler. - Frankfurt am Main ; Berlin ; Bern ; New York ; Paris ; Wien : Lang, 1997 (Finanzwissenschaftliche Schriften ; Bd. 80) Zugl.: Freiburg (Breisgau), Univ., Diss., 1996 ISBN 3-631-31071-4 NE:GT Q) :$ D25 ISSN 0170-8252 ISBN 3-631-31071-4 © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 1997 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany 1 2 4 5 6 7 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 5 GELEITWORT Die öffentliche Finanzkontrolle hat angesichts stetig gestiegener öffentlicher Haushalte zunehmend an Bedeutung gewonnen. Damit sind auch die Institu- tionen der öffentlichen Finanzkontrolle stärker in den Vordergrund gerückt. Von ihrer Wirkungsweise hängt der Erfolg der Kontrolltätigkeit in wesent- lichem Maße ab. Dieser Themenkreis steht im Mittelpunkt der Untersuchung, wobei die Insti- tutionenökonomik den analytischen Rahmen absteckt: Ausgehend von den Aussagen der Principal/ Agent- und der Public Choice-Theorie untersucht Ha- riolf W enzler die öffentliche Finanzkontrolle am Beispiel der Europäischen Union. Im Gegensatz zu juristischen oder verwaltungswissenschaftlichen Theorieansätzen wird hier ein dezidiert ökonomischer Zugang gewählt. Auch wenn man die Annahmen über das Ausmaß eigeninteressegeleiteter handelnder Individuen auf politischer und bürokratischer Ebene nicht ohne weiteres teilt, so stellt die Arbeit eine wertvolle Analyse der öffentlichen Finanzkontrolle dar. Beeindruckend ist, wie sehr sich der Verfasser um lnternas bemüht hat. Seine Ausführungen regen zum kritischen Nachdenken an. Von meinem (Fast-) Namenskollegen Milton Friedman stammt der Satz, die Qualität einer Theorie werde vor allem durch die Brauchbarkeit der Ergeb- nisse bestimmt. In diesem Sinne ist die Arbeit von Hariolf W enzler ein inter- essanter Beitrag und eine gute Grundlage für die Weiterentwicklung der öffentlichen Finanzkontrolle. Luxemburg, im Januar 1997 Prof. Dr. Bernhard Friedmann Präsident des Europäischen Rechnungshofes Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access VORWORT 7 .Doch obwohl ich mich immer noch hauptsächlich als Nationalökonom betrachte, fühle ich immer mehr, daß die Antworten auf viele der dringlichen sozialen Fragen unserer Zeit schließlich in der Anerkennung von Grundsätzen zu finden sind, die außerhalb des Bereiches der technischnen Volkswirtschaftslehre oder irgend einer anderen Einzeldisziplin liegen" F. A. v. Hayek 1 ,,Vorworte werden nicht gelesen, es steht ja doch immer das Gleiche drin." Nach aller Erfahrung trifft diese Aussage nicht zu, q.e.d. Im Gegenteil: Sie sind häufig das Interessanteste an einer wissenschaftlichen Arbeit, denn sie sind erstens kurz, zweitens noch verständlich und lesbar abge- faßt und drittens recht informativ, geben sie doch einiges über den Autor preis. So will ich diese exponierte Stelle nutzen, all' denen zu danken, die mir fach- lich und persönlich Wegbegleiter und „Promotoren" im besten Sinn des Wor- tes waren: Prof. Dr. Hans-Hermann Francke war ein Doktorvater mit beiden Teilen dieses Wortes. Er hat mich nach Kräften unterstützt, menschlich und als akademischer Lehrer - dafür bin ich ihm sehr dankbar. Prof. Dr. Bernhard Friedmann, Präsident des Europäischen Rechnungshofes, danke ich nicht nur dafür, daß er das Zweitgutachten übernommen hat, sondern auch für viele wertvolle Hinweise und Informationen aus der Praxis. Unterstützung in mei- nen akademischen Bemühungen habe ich auch am Seminar für Wissenschaftli- che Politik in Freiburg erfahren, wofür ich Magnifizenz Prof. Dr. Wolfgang Jäger und Prof. Dr. Ludger Kühnhardt danken möchte. Schließlich danke ich Prof. Dr. Alois Oberhauser für die Aufnahme in diese von ihm mitherausge- gebene Schriftenreihe. Friedrich A. von Hayek: Die Verfassung der Freiheit, 3. Aufl., Tübingen 1991, S. 4 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 8 Meinen beiden engsten Freiburger Weggefährten, Dr. Christoph Gabrisch und Dr. Felix Zimmermann, danke ich für Ihre Freundschaft, für viele leb- hafte Diskussionen und eine fröhliche Studentenzeit. Daß wissenschaftliche Erkenntnis im Diskurs reift, habe ich auch durch Freunde, Instituts- und Studienkollegen erfahren, die diese Arbeit und ihren Autor begleitet haben. In Freiburg waren dies Justus J. B. Vollrath, Ansgar Staudinger, Ulrich Dickel, Ralph Ziegler, Dr. P. Leo Gräf und Christoph Haas. Gerhard Koepsel und Dr. Johann Knollmann waren die Weggefährten in Hamburg, die auch vor manch nächtlicher Sitzung nicht zurückschreckten. Meinen akademischen Werdegang ermöglicht und unterstützt haben meine Mutter Charlotte Wenzler, meine Schwester Christiane Wenzler und mein Patenonkel Wolfgang Wenzler. Mein Dank an dieser Stelle wird - so hoffe ich - nicht ihr einziger „return on investment" sein. Der Landesgraduier- tenförderung Baden-Württemberg verdanke ich ein Stipendium, das diese Arbeit maßgeblich unterstützt hat. ,,Cherchez la femme" (Dumas): Meine Frau Nicola schließlich hat den wesent- lichsten Anteil am Zustandekommen dieser Arbeit. Ihr klarer Verstand hat mir bei vielen Fragen geholfen, ihr sonniges Gemüt mich über alle Hürden getragen. Deshalb gilt ihr nicht nur mein Dank. Hamburg/ Baden-Baden, im Januar 1997 Hariolf M. W enzler Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 9 INHALTSVERZEICHNIS GELEITWORT 5 VORWORT 7 ABBILDUNGSVERZEICHNIS 15 ERSTES KAPITEL: EINLEITUNG 17 1. PROBLEMSTELLUNG 17 II. AUFBAU DER ARBEIT 19 ZWEITES KAPITEL: DIE HERKÖMMLICHE THEORIE UND PRAXIS DER ÖFFENILICHEN FINANZKONfROLLE UND IHRE KRITIK 21 1. THEORETISCHE GRUNDLAGEN DER ÖFFENTilCHEN FINANZKONTROLLE 21 A. Theorien der öffentlichen Verwaltung 21 1. Die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung für die Analyse der Finanzkontrolle 21 2. Max Webers Idealtypus der Bürokratie 22 3. Verwaltung aus Sicht der Systemtheorie 25 4. Verwaltung aus Sicht der Wohlfahrtsökonomie 30 B. Das herkömmliche staatliche Haushalts- und Rechnungswesen 30 1. Funktionen des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens 30 2. Das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen, dargestellt am Beispiel der Europäischen Union 33 a. Rechtliche und organisatorische Grundlagen 33 b. Das öffentliche Haushaltswesen der Europäischen Union 35 c. Das öffentliche Rechnungswesen der Europäischen Union 40 C. Bisherige Theorieansätze der Finanzkontrolle 46 1. Finanzkontrolle als Soll-/Ist-Vergleich 46 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 10 2. Finanzkontrolle aus Verwaltungssicht 47 3. Finanzkontrolle aus Sicht der Systemtheorie 48 4. Finanzkontrolle aus Sicht der Wohlfahrtsökonomie 50 5. Finanzkontrolle aus juristischer Sicht 52 II. ORGANISATORISCHE GRUNDIAGEN DER ÖFFENTUCHEN FINANZKONTROLLE 55 A. Maßstäbe der Finanzkontrolle 55 1. Rechtmäßigkeit 55 2. Ordnungsmäßigkeit 57 3. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 58 a. Der Begriff der Wirtschaftlichkeit 58 b. Nutzen-Kosten-Untersuchungen als Hilfskonstruktion 61 c. Erfolgskontrollen als Erweiterung 66 B. Die zeitliche Dimension der Finanzkontrolle 70 1. Nachgängige Kontrolle 70 2. Begleitende Beratung durch Stellungnahmen und Gutachten 70 C. Die personelle Dimension der Finanzkontrolle 72 1. Die organisatorische Einbettung in den öffentlichen Dienst 72 2. Der quantitative Aspekt: Die Personalstärke 73 3. Der qualitative Aspekt: Die Ausbildung des Kontrollpersonals 75 III. ZUSAMMENFASSUNG: KRITIK DER HERKÖMMLICHEN THEORIE DER ÖFFENTUCHEN FINANZKONTROLLE 76 DRITTES KAPITEL: INSTITUTIONENÖKONOMISCHE THEORIE UND ÖFFENTLICHE FINANZKONTROLLE 79 1. DIE INSTITUTIONENÖKONOMISCHE THEORIE 79 A. Methodische Grundlagen 79 1. Das Erkenntnisinteresse der Institutionenökonomik 79 2. Der methodologische Individualismus 81 3. Gesellschaftliche Koordinationsmechanismen 84 4. Transaktions- und Organisationskosten 87 5. Informationsverarbeitung und Allokation 89 6. Entstehung und Wandel von Institutionen 91 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 11 7. Die ökonomische Funktion von Institutionen 94 B. Der Principal/Agent-Ansatz 96 1. Die Grundkonstellation 96 2. Probleme aus der Principal/Agent-Beziehung 98 3. Institutionen zur Lösung der Principal/Agent-Probleme 101 C. Der Public Choice-Ansatz 106 1. Ökonomische Theorie der Politik 106 a. Die Mechanismen kollektiver Entscheidungen 106 b. Individuelle Interessen und kollektive Entscheidungen 108 2. Die Ökonomische Theorie der Bürokratie 111 a. Das Grundmodell 111 b. X-inefficiency und organisational slack 116 c. Informationsverarbeitung und allokative Effizienz der Bürokratie 119 D. Zusammenfassung der institutionenökonomischenTheorie 120 II. INSTITUTIONENÖKONOMIK UND ÖFFENTLICHE FINANZKONTROLLE 123 A. Eine institutionenökonomische Analyse des öffentlichen Sektors 123 1. Vorbemerkung 123 2. Property rights im öffentlichen Sektor 124 3. Multiple Principal/ Agent-Beziehungen 127 a. Souverän und Legislative 127 b. Legislative und Exekutive 129 4. Politische Ökonomie des Angebots öffentlicher Leistungen 132 B. Eine institutionenökonomische Analyse der öffentlichen Finanzkontrolle 138 1. Vorbemerkung 138 2. Principal und Agent in der Finanzkontrolle 139 3. Exogene Beschränkungen der Finanzkontrolle 142 a. Begrenzungen durch sachliche und fachliche Rahmenbedingungen 142 b. Begrenzungen durch das öffentliche Dienstrecht 142 c. Begrenzungen aufgrund fehlender Durchsetzungsbefugnisse 145 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 12 4. Endogene Beschränkungen der Finanzkontrolle 146 a. Begrenzungen durch die Betonung administrativer Rationalität 146 b. Beschränkung der Finanzkontrolle auf das öffentliche Rechnungswesen 147 c. Begrenzungen der Finanzkontrolle durch einen "political self-restraint" 149 C. Zusammenfassung: Die öffentliche Finanzkontrolle institutionenökonomisch analysiert 152 VIERTES KAPITEL: DIE FINANZKONTROLLE IN DER EUROPÄISCHEN UNION 157 I. DIE INSTITUTIONEN UND INSTRUMENTE DER FINANZKONTROLLE IN DER EUROPÄISCHEN UNION 157 A. Die primäre Zuständigkeit der Mitgliedstaaten 157 B. Die interne Finanzkontrolle 159 1. Zur Bedeutung der internen Finanzkontrolle 159 2. Der Finanzkontrolleur 160 3. Der Anweisungsbefugte und der Rechnungsführer 163 4. Die Betrugsbekämpfungseinheit der Kommission 164 C. Die externe Finanzkontrolle durch den Europäischen Rechnungshof 165 1. Zur Bedeutung der Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe 165 2. Der Europäische Rechnungshof 166 a. Rechtliche Grundlagen und institutionelle Ausgestaltung des Rechnungshofs der Europäischen Gemeinschaften 166 b. Inhaltliche Vorgehensweise der Rechnungsprüfung 170 c. Die Systempriifung 171 d. Sonderberichte und Gutachten 174 e. Die Zuverlässigkeitserklärung 174 D. Die externe Finanzkontrolle durch das Europäische Parlament 176 1. Die Bedeutung des Parlaments als Finanzkontrollinstitution 176 2. Die politische Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments 177 3. Die Bedeutung des Entlastungsbeschlusses 179 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 13 II. DIE FINANZKONTROLLE DER EUROPÄISCHEN UMON AM BEISPIEL DER MILCHMARKTORDNUNG 181 A. Hintergrund: Die Milchmarktordnung als Teil der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU 181 1. Die GAP als Grundstein europäischer Integration 181 2. Die Grundprinzipien der GAP 182 3. Die Entstehung der Überschüsse und Reformansätze 185 4. Der Milchmarkt in der EU 186 a. Die Nachfrage nach Milch und Milcherzeugnissen 186 b. Das Angebot von Milch und Milcherzeugnissen 188 c. Preise, Mengen, Quoten 190 d. Haushaltswirkungen der Milchmarktordnung 192 B. Feststellungen der Finanzkontrolle zum Milchsektor 196 1. Vorbemerkung 196 2. Die (Nicht-)Anwendung der Milchquote in den Mitgliedstaaten 197 a. Die unterschiedliche Umsetzung der gemeinschaftlichen Vorschriften 197 b. Informationsprobleme zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten 197 c. Die Übertragbarkeit der Quoten 198 d. Die verzögerten Rückzahlungseingänge 199 e. Ein qualitativer Aspekt: Der Fettgehalt der Milch 200 3. Die Rechnungsabschlußverfahren für 1989 und 1990 201 C. Zusammenfassung der Kontrollprobleme im Milchsektor 207 FÜNFTES KAPITEL: KONSEQUENZEN FÜR DIE ÖFFENTLICHE FINANZKONTROLLE 211 1. DIE FINANZKONTROLLE IN DER EUROPÄISCHEN UMON INSTITUTIONENÖKONOMISCH ANALYSIERT 211 A. Exogene Beschränkungen der Kontrolle 211 1 Europäische Finanzkontrolle aus property rights-Sicht 211 2. Principals und Agents in der Europäischen Union 213 a. Der (Minister-)Rat 213 b. Die Europäische Kommission 214 c. Der Europäische Rechnungshof 217 d. Das Europäische Parlament 218 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 14 e. Die multiplen Principal/Agent-Beziehungen auf europäischer Ebene 219 3. Finanzkontrolle ohne Sanktionsgewalt 220 B. Endogene Beschränkungen der Kontrolle 222 1. Zur politischen Ökonomie der europäischen Finanzkontrolle 222 2. Die Interessenlage der Kommission 223 3. Die Interessenvielfalt des Rates 223 4. Der Interessenzwiespalt des Europäischen Parlaments 225 5. Die politische Selbstbeschränkung des Rechnungshofs 226 II. ANSÄTZE FÜR EINE BESSERE FINANZKONTROLLE IN DER EUROPÄISCHEN UNION 228 A. Ausgangslage 228 B. Verfassungsgrenzen staatlichen Handelns 230 C. Or_ganisatorische Veränderungen 232 1. Anderung der Bestellung von Rechnungshofmitgliedern 232 2. Trennung von Finanzkontrolle und Haushaltsentlastung 233 3. Teilprivatisierung der Rechnungshoftätigkeit 234 4. Einrichtung eines "Wissenschaftlichen Beirats beim Europäischen Rechnungshof" 236 D. FAZIT 236 LITERATURVERZEICHNIS 239 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 15 ABBILDUNGSVERZEICHNIS Abb. 1: Der Haushalt der Europäischen Union 1994 38 Abb. 2: Die optimale Allokation in der Wohlfahrtsökonomie 51 Abb. 3: Nutzen-Kosten-Untersuchungen 62 Abb. 4: Entwicklung von Haushaltsumfang und Rechnungshofpersonal 74 Abb. 5: Entstehung von Koordinationskosten 87 Abb. 6: Transaktions- und Organisationskosten 88 Abb. 7: Probleme aus Principal/Agent-Beziehungen 100 Abb. 8: Lösungen der Principal/Agent-Probleme 105 Abb. 9: Optimaler Output eines Büros 113 Abb. 10: Zuordnungen von Verfügungsrechten 124 Abb. 11: Principal/Agent-Beziehungen im öffentlichen Sektor 131 Abb. 12: Bereitstellungsmuster öffentlicher Leistungen 133 Abb. 13: Schema der Agrarmärkte in der EU 184 Abb. 14: Der Milchmarkt in der EU 187 Abb. 15: Milcherzeugung in der EU 1990 190 Abb. 16: Entwicklung der Milcherzeugung in der Gemeinschaft 194 Abb. 17: Lagerbestände und Ausgaben im Rindfleischsektor der EU 195 Abb. 18: Multiple Principal/Agent-Beziehungen in der EU 220 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access ERSTES KAPITEL: EINLEITUNG 1. PROBLFMSTELLUNG Die Tatsache also, daß der moderne Staat nicht fähig ist, die wirtschaftspolitische Ordnungsaufgabe zu bewältigen, und daß auch andere Organisationen nicht zur Verfügung stehen, bedeutet nicht, daß die Ordnungsaufgabe überhaupt unlösbar ist. Es bleibt die Möglichkeit, durch geistige Arbeit und durch ihren Einfluß Ordnungen in Staat und Wirtschaft zu gestalten. Walter Eucken 2 Bereits gegen Ende des 19. Jahrhunderts formulierte Adolph Wagner sein ,,Gesetz der wachsenden Ausdehnung der öffentlichen und speziell der Staat- stätigkeit"3, demzufolge sowohl die staatlichen Aufgaben als auch die Ausga- ben kontinuierlich anwachsen. Mit dem Wandel des Staatsverständnisses vom Rechtsschutz- zum Leistungsstaat ging darüber hinaus auch eine qualitative Veränderung öffentlicher Aufgaben einher. In zunehmendem Umfang wurden die unterschiedlichsten Bedürfnisse der Bürger an staatliche Einrichtungen herangetragen und durch öffentliche Leistungen gedeckt. Der Staat zieht dabei große Teile des Sozialprodukts an sich, um sie zur Erfüllung dieser Aufgaben wieder auszugeben. Für das finanzwirksame staatliche Handeln ist dabei charakteristisch, daß die verwendeten Gelder quasi das Treuhandvermögen der Bürger als Steuerzahler darstellen. Für diejenigen, die über öffentliche Mittel verfügen, besteht daher eine grundsätzliche Rechenschaftspflicht gegenüber den Bürgern hinsichtlich der Verwendung dieser Mittel. In der mediatisierten Demokratie wird diese Kontrolle von gewählten Repräsentanten der Bürger wahrgenommen, die da- bei von verschiedenen Einrichtungen der Finanzkontrolle, insbesondere von den Rechnungshöfen unterstützt werden. 2 Walter Eucken: Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Bern/ Tübingen 1952, S. 339 3 Wagner1893,S. 895 Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access 18 Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die Defizite dieser Kontrolle in modernen, demokratischen Gemeinwesen aufzuzeigen und ihre Ursachen zu analysieren. Dabei wird zu zeigen sein, daß sowohl das öffentliche Rechnungswesen als auch die herkömmlichen Theorien der öffentlichen Verwaltung und der öf- fentlichen Finanzkontrolle nicht hinreichen, um die Probleme, die sich aus der Verwendung öffentlicher Mittel und ihrer Kontrolle ergeben, adäquat ab- zubilden. Darüber hinaus wird zu zeigen sein, daß der Wandel des Staatsver- ständnisses keine entsprechenden Änderungen in der praktischen Ausgestal- tung der Finanzkontrolle nach sich gezogen hat. Um zunächst dem theoretischen Defizit zu begegnen, wird mit dem Instru- mentarium der lnstitutionenökonomik eine Neufassung der Theorie der Fi- nanzkontrolle vorgenommen: Ausgehend von einer Analyse der property rights im öffentlichen Sektor lassen sich mit der Principal/Agent- und der Pu- blic Choice-Theorie die Beziehungen zwischen Kontrollierenden und Kon- trollierten als Vertragsverhältnisse fassen. Die daraus resultierenden Probleme können durch institutionelle Vorkehrungen gemildert werden. Mit dem insti- tutionenökonomischen Ansatz lassen sich dann exogene und endogene Be- schränkungen der öffentlichen Finanzkontrolle aufzeigen, denen mit der kon- kreten Ausgestaltung von Institutionen begegnet werden kann. Die theoretisch abgeleiteten Erkenntnisse werden in einem weiteren Schritt mit den tatsächlichen Gegebenheiten der Finanzkontrolle in der Europäischen Union konfrontiert, um ihren Aussagegehalt zu überprüfen. Die Europäische Union dient hier als Beispiel, weil sie einerseits als öffentliches Gemeinwesen öffentliche Gelder aus gemeinschaftlichen Zolleinnahmen und nationalen Steueraufkommen verwaltet und andererseits über Einrichtungen der Finanz- kontrolle verfügt, die sich in ihrer Ausgestaltung an die Konstruktionen in den Mitgliedstaaten anlehnen. Ein weiterer Grund für die Beschäftigung mit der Finanzkontrolle der Europäischen Union ist die weit verbreitete öffentliche Meinung, die Brüsseler Institutionen seien ein unkontrollierter, steuerver- schwendender Moloch. Am konkreten Beispiel des gemeinschaftlichen Milchmarkts werden daher die Funktionsweise der Finanzkontrolle durch die beteiligten Institutionen und die dabei auftretenden Probleme dargestellt. Die sich anschließende institutionenökonomische Analyse verweist auf die Ursa- chen der institutionellen Ausgestaltung in der Europäischen Union: Auch hier treten exogene und endogene Beschränkungen der Finanzkontrolle zutage, zu Hariolf Wenzler - 978-3-631-75251-7 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:41:35AM via free access