Analiza Instytutu Studiów Regionalnych dotyczącą tekstu prof. dr hab. Iwony Sagan i dr Rafała Gajewskiego pt. „Współpraca regionów i metropolii fundamentem zmian systemu strategicznego zarządzania rozwojem kraju [Ekspertyza w zakresie projektów regulacji prawnych o związkach metropolitalnych z perspektywy zadań i pozycji ustrojowej samorządu województwa]” Wrzesień 2024 2 Analizowana ekspertyza potencjalnych rozwiązań podejmuje kwestię ustrojowego uporządkowania kwestii funkcjonowania struktur zarządzających obszarami metropolitalnymi. Po prawdzie trudno ją traktować jako analizę projektów regulacji prawnych w sytuacji, gdy obecnie lub na przestrzeni ostatnich lat poszczególne metropolie dysponują lub dysponowały własnymi koncepcjami takich rozwiązań, do których tekst odnosi się (o ile w ogóle) bardzo ogólnym stopniu. Trudno także zgodzić się z tym, że przyjęta w nim została „perspektywa zadań i pozycji ustrojowej samorządu województwa”, w istocie szersza i bardziej złożona, niż przywoływane uwarunkowania. Ponadto tytułowa współpraca regionów i metropolii nie jest tu potraktowana jako instrument „zmiany systemu strategicznego zarządzania rozwojem kraju” wobec braku choćby skrótowego zidentyfikowania cech – w tym słabości i wad – „systemu” oraz określenia czytelnej wizji i efektów „zmiany”. Jeśli potraktować tytuł jako obietnicę zmian mających zajść „w konsekwencji” i w bliżej nieokreślonej „przyszłości”, to byłyby one niekorzystne dla regionów, ale przede wszystkim dla samego państwa. Pierwszy akapit ekspertyzy na stronie 2. mówi o trudnościach warunkujących współpracę pomiędzy samorządem regionalnym i podmiotami metropolitalnymi. Wskazany w tekście katalog warto poszerzyć przede wszystkim o kwestię dostrzegalnej narastającej rywalizacji o zasoby i pozycję w porządku kształtowania rozwoju zachowującym scentralizowany charakter. Obie grupy podmiotów poddawane są w tym kontekście presji zabiegania o jak najkorzystniejsze relacje i dystrybucję kompetencji, prestiżu i środków w relacjach horyzontalnych, co wpływa destrukcyjnie na kulturę i intensywność relacji horyzontalnych (wewnątrz regionów i w obrębie wspólnot i korporacji samorządowych). Kwestia ta pozostaje w relacji z treścią drugiego akapitu na stronie 3. dotyczącego roli samorządów regionalnych w budowaniu struktur metropolitalnych. W szerszym ujęciu chodzi o zaangażowanie samorządu regionalnego jako poszczególnych podmiotów i jako Związku Województw Rzeczpospolitej Polskiej w proces dopracowania i domknięcia systemu zarządzania krajem. Potrzeba samorządowej refleksji nad tym tematem jest rzeczywista i pierwotna wobec innych kwestii fundamentalnych oraz technicznych (tak należy widzieć np. zagadnienie konstrukcji „zarządzania wieloszczeblowego”, o którym mowa w przywoływanym akapicie). Proponowane zapisy Koncepcji Rozwoju Kraju przekonują o niewypracowanej w dostatecznym stopniu formule myślenia o rozwoju i jego traktowanio w kategoriach odpowiadających wyzwaniom współczesności. Na poziomie dokumentów krajowych i w praktyce realizacji polityki regionalnej dominuje podejście traktujące rozwój (ale także budowanie odporności, wzmacnianie tożsamości czy też inne wymiary dojrzałości państwa) w sposób nie wyzyskujący ani nie afirmujący wszystkich zasobów, jakimi dysponuje polskie państwo, w tym zasobów regionalnych. Siłą rzeczy determinuje to ograniczenia w dojrzałości polityki intraregionalnej, asertywność samorządu, zdolność do podejmowania odpowiedzialności za dobrostan państwa i jego obywateli. Wobec tego za nie w pełni ukształtowany należy uznać ekosystem debaty dotyczącej nie tylko relacji podmiotów metropolitalnych i samorządu województwa, ale wszystkich interesariuszy sfery publicznej w przestrzeni regionalnej. Wynikają z tego elementarne ograniczenia, różnice podejść i ukierunkowania wysiłków determinujące zdolność do wypracowania optymalnych rozwiązań. Za istotne należy uznać choćby kwestię tego, jak pogodzić rozwój metropolii z rozwojem regionu, w tym jego obszarów peryferyjnych. Praktyka świadczy o tym, że metropolie nie będą skłonne do mocnego preferowania interesu otaczających obszary metropolitalne miejscowości, w tym terenów położonych dalej od centrum. Jeśli zestroić to z diagnozą dotycząca przykładowo polityki państwa w zakresie szkolnictwa wyższego i wkładu uczelni w rozwój regionów albo z realizowanym podejściem do przestrzennego rozmieszczenia inwestycji drogowych należy dojść do wniosku, że obszary metropolitalne nie tyle nie są w wystarczającym stopniu nastawione na kompleksowe realizowanie interesów regionalnych, ale wręcz pozostają skupione na swego rodzaju ekskluzywizmie. Jest on zrozumiały w pewnych aspektach, zasadniczo jednak – przy mimowolnym wsparciu mechanizmów i reguł funkcjonujących w skali kraju – stoi w sprzeczności z dobrem regionów i ich społeczności. Należy 3 raczej spodziewać się nasilenia, niż ograniczenia tych tendencji, o ile nie będą one stymulowane przez umiejętną politykę regionalną. Ta z kolei wymaga systemowego spojrzenia na udział wszystkich rodzajów interesariuszy w procesach rozwojowych (autorzy ekspertyzy na stronie 7 słusznie konstatują, że „ustanowienie obszaru metropolitalnego wymaga również wsparcia i współdziałania władz regionalnych posiadających najbardziej kompetentną wiedzę na temat funkcjonalno- terytorialnych struktur w regionie i możliwości wyznaczenia optymalnego zasięgu obszaru metropolitalnego”). Jak się wydaje ten kontekst w największym stopniu uzasadnia „potrzebę precyzyjnego określenia zasad współdziałania lub podziału zadań publicznych realizowanych w przestrzeni regionalnej” oraz oceny ich efektów, w szczególności wybijając zagadnienie odpowiedniego planowania strategicznego czy też funkcjonowania instytucji i gremiów służących koordynacji działań. Autorzy ekspertyzy zauważają, że „brak celowych, planowanych działań na rzecz integracji obszaru metropolitalnego z pozostałymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej regionu nieuchronnie będzie prowadziło do postępującej dywergencji tych dwóch jednostek terytorialnych”. Uwagę te formułują w rozdziale „Znaczenie zagospodarowania przestrzennego w kontekście relacji region – metropolia”. Jak się wydaje, potrzeba zwrócenia uwagi na logikę zarządzania strukturami funkcjonalno-przestrzennymi w bardziej pierwotnym, elementarnym ujęciu – jako zagadnienia z zakresu istoty pozycji metropolii w porządku rozwojowym województw i kraju oraz adekwatnego do potrzeb systemu programowania rozwoju (autorzy ekspertyzy zauważają tę potrzebę – na stronie 5. ostatni akapit stwierdza, że „koniecznym jest wkomponowanie nowej jednostki metropolitalnej w regionalne strategie gospodarcze i procesy planistyczne”). Skoro zatem jak zauważają dalej autorzy „koniecznością jest tworzenie lub udrażnianie kanałów infrastrukturalnych, komunikacyjnych, instytucjonalnych i społecznych powiązań oraz zapewnienie dostępności metropolii w różnych wymiarach, nie tylko transportowym”, to z punktu widzenia interesów regionów i kraju jest to potrzeba dotycząca w pierwszej kolejności szeroko rozumianej polityki regionalnej, a w dalszej kolejności – kultury zarządzania w wymiarze intraregionalnym. W przeciwnym przypadku wysiłki na rzecz ugruntowania pozycji metropolii w ustroju samorządowym przyniosą efekty odpowiadające doświadczeniom z próbami „godzenia” gmin i powiatów, tyle że z dalece bardziej dewastującymi skutkami. Autorzy ekspertyzy stwierdzają, że „potwierdzeniem i weryfikacją ścisłego zespolenia polityki metropolitalnej i regionalnej było wdrożenie i realizacja unijnych projektów w ramach Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT)”. Przy wszystkich rzeczywiście korzystnych efektach z wdrożeniem tego instrumentu należy mieć świadomość, że jest on w polskich warunkach przede wszystkim narzędziem dystrybucji funduszy unijnych, tym samym – oprócz korzyści – niesie ze sobą realne niebezpieczeństwo podporządkowania celów rozwojowych praktyce pozyskiwania środków na rozwój, co niejednokrotnie poddawane jest krytycznej refleksji. Prezentowane tu podejście wiąże się z przekonaniem o organicznej naturze kształtowania relacji funkcjonalno-przestrzennych, dla którego rozwiązania strukturalne, w tym ich instytucjonalizacja, ma charakter wtórny, porządkujący i stymulujący. Jeśli zatem „rola regionów w wyznaczaniu zasięgów obszarów metropolitalnych jest [...] podstawowa i konieczna, korzystnie wpływając jednocześnie m.in. na planowanie sieci usług publicznych oraz dążenie do ograniczenia zjawiska niekontrolowanej suburbanizacji, której doświadczają w szczególności ośrodki o wysokiej atrakcyjności osiedleńczej”, to należy brać pod uwagę, że rola ta wynika ze stopnia dojrzałości polityki regionalnej i narzędzi, którymi ona dysponuje. Za optymalny i godny podążania należy uznać kierunek, w ramach którego rola regionów dotyczyć będzie w szczególności wspierania naturalnych powiazań i relacji funkcjonalno – przestrzennych oraz niwelowania ewentualnych deficytów, marginalizacji i innego rodzaju problemów, zaś cele rozwojowe i dobro mieszkańców – rozpatrywane z uwzględnieniem interesów pełnego grona interesariuszy oraz interesów państwa, regionu i wspólnot lokalnych – determinują dystrybucję środków i ład strukturalno – podmiotowy (a nie odwrotnie). Konsekwentnie – powoływanie do życia i wzmacnianie struktur metropolitalnych należy rozumieć jako element koordynowanego na poziomie regionów i spójnego z dojrzałą polityką regionalną zarządzania istniejącymi i zawiązującymi się 4 systemami relacji funkcjonano – przestrzennych, wśród których żywotność miast wymaga docenienia, ale też uzgodnienia z innymi istotnymi kontekstami. Wymiar praktyczny dotyczy poruszanej przez autorów ekspertyzy kwestii organizacji publicznego transportu zbiorowego i styku kompetencji samorządów województw oraz podmiotów metropolitalnych. Oczywista jest potrzeba „uporządkowania kompetencji w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego na obszarach metropolitalnych”, ale także jako element szerszego kompleksu potrzeb związanych z dostępnością dla mieszkańców regionu usług wyższego rzędu w ośrodku rangi wojewódzkiej. Oparcie koncepcji polityki regionalnej na zarządzaniu relacjami i wzmacnianiu organicznych struktur funkcjonalno – przestrzennych uwzględnia i wręcz afirmuje układy metropolitalne jako mocne elementy w sieci powiązań. Definiuje ich pozycję w ramach regionu, a zarazem umożliwia uniknięcie ograniczeń wynikających z przenikania się na obecnym stopniu rozwoju polityki regionalnej różnego rodzaju intencji i interesów, w tym zróżnicowań wynikających ze specyfiki poszczególnych województw. Stwarza przy tym możliwość uzyskania efektywności w procesie zarzadzania, jeśli konsekwentnie respektowana jest zasada identyfikacji powiązań funkcjonalnych i dostosowywania form i podmiotowego składu działań do ich skali i istoty. Jak się wydaje takich korzyści nie zapewnia nadanie związkom metropolitalnym formy powiatu metropolitalnego, czego dotyczą uwagi w ostatniej części ekspertyzy. Stworzenie kolejnego szczebla samorządu terytorialnego niesie ze sobą ogromne zagrożenia pogłębienia, a nie niwelowania dotychczasowych różnic i animozji. Otworzyłoby ścieżkę do realizacji aspiracji poszczególnych obszarów polegającą na formalnym lub doraźnym włączaniu się w działania powiatu (np. przez związki celowe), a nie budowaniu siły przez wzmacnianie relacji i odporności. W większości polskich województw prowadziłoby to do dodatkowego wzmocnienia procesów rozwojowych w centrum i kroczącej marginalizacji obszarów peryferyjnych. Przywoływane argumenty o podniesieniu efektywności zarządzania obszarem metropolitalnym ciążą przy tym ku menadżerskiej koncepcji władztwa stopniowo zastępującej właściwe dla ducha reform ustrojowych ostatnich lat bilansowanie aspektu zarządczego i politycznego (w pełni ich znaczenia). Niedostatki wynikające z dominacji granic administracyjnych w polityce rozwoju należy przezwyciężać, a nie pogłębiać dodatkowym wymiarem centralizacji. Wobec zróżnicowania i ograniczeń instytucjonalnych w poszczególnych częściach kraju proponowane rozwiązanie – twarda instytucjonalizacja umocowana ustrojowo – sprzyjać będzie dalszemu pogłębianiu różnic. Można to uważać za podejście porządkujące z punktu widzenia obecnej logiki funkcjonowania państwa (ciążenie ku centralizacji zakorzenionej w logice działania, a nie doraźnej wizji politycznej), nie zaś służące zwiększaniu efektywności działania przy uwzględnieniu trzech perspektyw – państwowej, regionalnej i lokalnej. Należy przy tym uznać, że przywoływane w tekście ekspertyzy wnioski z funkcjonowania Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii nie wyczerpują polskich doświadczeń z testowaniem i wzmacnianiem efektywności działania układów metropolitalnych oraz ich relacji z otoczeniem regionalnym. Poza wskazanymi w analizie aspektami współpracę regionów i metropolii należałoby widzieć także w kontekście lokalizacji inwestycji o charakterze strategicznym, funkcjonowania stref intensywnej działalności gospodarczej, rozwiązań w zakresie odporności i bezpieczeństwa, roli obszarów metropolitalnych w relacjach transgranicznych (międzynarodowych) i we wzmacnianiu potencjału państwa, tworzenia warunków dla rozwoju regionalnych elit intelektualnych. Na ich bazie – i przy uwzględnieniu innych - możliwe jest kompleksowe podejście do zagadnienia zmiany systemu strategicznego zarządzania rozwojem kraju, istotnej i bardzo potrzebnej. Analizowana ekspertyza tego potencjału nie wykorzystuje i tym samym złożonej tytułowej obietnicy nie jest w stanie spełnić.