Kommunale Finanzkraft Die Problematik einer objektiven Bestimmung kommunaler Einnahmemöglichkeiten in der gemeindlichen Haushaltsplanung und im kommunalen Finanzausgleich F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Ulrike Hardt Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Die Finanzkraftmeßzahl erfüllt im kommunalen Finanzausgleich - genau wie die Bedarfsmeßzahl - zentrale Steuerungsfunktionen. Allerdings wird ihre Objektivität in Zweifel gezogen, weil sie die Einnahmemöglichkeiten der Gemeinden offensichtlich nicht genau wiedergibt. Die vorliegende Arbeit unterzieht deshalb die Verfahren der Finanzkraftmessung in den Bundesländern einer grundsätzlichen Überprüfung und vergleicht sie mit Meßkonzeptionen, die bei einer gemeindlichen Kalkulation von Einnahmemöglichkeiten im Rahmen der Haushaltsplanung zugrunde gelegt werden könnten. Die Gegenüberstellung zeigt, daß kommunaler Finanzausgleich und gemeindliche Haushaltsplanung völlig verschiedene Zwecke verfolgen und die angewendeten Meßkonzepte nicht nach den gleichen Kriterien bewertet werden dürfen. Eine Beurteilung der Finanzkraftmeßzahl kann also nicht anhand des Vergleichs mit einem Maß für die gesamten gemeindlichen Einnahmemöglichkeiten erfolgen, sondern erfordert andere Kriterien, die aus der jeweiligen Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenzuweisung an die Ebenen des föderativen Staates abzuleiten sind. Ulrike Hardt wurde 1955 in Gummersbach geboren. Von 1974-1979 Studium der Volkswirtschaftslehre an der Philipps-Universität Marburg. 1979 Dipl.-Volkswirt, bis 1987 wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung Finanzwissenschaft am Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Marburg. 1988 Promotion an der Universität Marburg. F I N A N Z W I S S E N S C H A F T L I C H E S C H R I F T E N Ulrike Hardt Kommunale Finanzkraft Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Kommunale Finanzkraft Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhausar, Pohmer, Schmidt Band38 ~ Verlag Peter Lang Frankfurt am Main · Bern · New York· Paris Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Ulrike Hardt Kommunale Finanzkraft Die Problematik einer objektiven Bestimmung kommunaler Einnahmemöglichkeiten in der gemeindlichen Haushaltsplanung und im kommunalen Finanzausgleich ~ Verlag Peter Lang Frankfurt am Main · Bern· New York· Paris Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the interna- tional Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75265-4 (eBook) CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek Hardt, Ulrike: Kommunale Finanzkraft : d. Problematik e. objektiven Bestimmung kommunaler Einnahmemöglichkeiten in d. gemeindl. Haushaltsplanung u. im kommunalen Finanzausgleich / Ulrike Hardt. - Frankfurt am Main ; Bern ; New York ; Paris : Lang, 1988 (Finanzwissenschaftliche Schriften ; Bd. 38) Zugl.: Marburg, Univ., Diss., 1988 ISBN 3-631-40788-2 NE:GT D4 ISSN 0170-8252 ISBN 3-631-40788-2 © Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main 1988 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access - Inhaltsverzeichnis • Seite 1. Kapitel: Problemstellung und Aufbau der Arbeit 1 A. Zur Einordnung der Fragestellung in die Diskussion um den kommunalen Finanzausgleich und die Mes- sung der gemeindlichenFinanzkraft 1 B. Konzeption und Aufbau der Untersuchung 9 2. Kapitel: Zur Beurteilung praktizierter und alternativ dis- kotierter Verfahren der Messung gemeindlicher Finanzkraft im Rahmen des kommunalen Finanz- ausgleichs 17 A. Die Fragestellung des Kapitels 17 B. Die Stellung der Finanzkraftmessung im System des kommunalen Finanzausgleichs 18 I. Die Zwecke des kommunalen Finanzausgleichs - An- forderungen an die Finanzkraftmessung im vertikalen und horizontalen Finanzausgleich - 18 II. Eingeschränkte Anforderungen an die Finanzkraft- messung aufgrund der Dominanz des horizontalen Ausgleichs im kommunalen Finanzausgleich der Bun- desrepublik Deutschland? 25 III. Fiktive Grundlagen zur Beurteilung der Steuerkraft- messung in der weiteren Untersuchung 29 C. Die Verfahren der Finanzkraftmessung in den Bun- desländern und ihre Beurteilung 31 I Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access I. Anmerkungen zur Auswahl der im Finanzausgleich und der Finanzkraftmessung berücksichtigten Ein- nahmearten 31 a. Konzepte zur Ermittlung und zum Ausgleich ge- meindlicher Finanzierungsmöglichkeiten in den Bundesländern 31 b. Argumente für eine umfassendere Messung der gemeindlichen Finanzkraft 35 II. Probleme der W ah1 fiktiver Steuer und Abgabensätze für die Finanzkraftmessung 46 D. Alternative Verfahren der Steuerkraft- und Finanz- kraftmessung als Ersatz der praktizierten Konzepte? 54 I. Die Neuberechnung der Steuerkraft von Grimme 54 II. Der "Representative Tax System Approach" 58 III. Der "lncome Approach" 60 E. Zusammenfassung 62 3. Kapitel: Das "kommunale Einnahmepotential"- die Be- stimmung der zu messenden Einnahmemöglich- II keiten aus gemeindlicher Sicht 65 A. Die Ansatzpunkte der Betrachtung 65 I. Zum Aufbau des 3. Kapitels und dem Stellenwert em- pirischer Überlegungen in der Gesamtkonzeption 65 II. Möglichkeiten gemeindlicher Mitgestaltung des Bud- gets als Voraussetzung eines kommunalen Interesses an der Bestimmung des Einnahmepotentials 66 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access III. Zwecke und Objekte der Messung bei gegebenem und variablem Angebot kommunaler Güter und Leistun- gen B. Die Begrenzungen kommunaler Einnahmemöglich- 70 keiten bei gegebenem gemeindlichen Angebot 73 I. Möglichkeiten der Einnahmesteigerung und Probleme ihrer Einschätzung bei verschiedenen Einnahmear- ten II. Grenzen kommunaler Besteuerung a. Zur sukzessiven Einführung der begrenzenden 73 75 Faktoren in die Betrachtung 75 b. Einkommen und Vermögen als materielle Ober- grenze kommunaler Besteuerung? 76 c. Die Begrenzung des Steuerpotentials durch die Reaktionen der Wirtschaftssubjekte 77 1. Die relevanten Reaktionen im überblick 1.1. ökonomische Verhaltensänderungen 1.2. Politische Reaktionen 2. Sachliche und räumliche Anpassung an kommunale Steuerpolitik unter den Bedin- 77 77 82 gungen der interkommunalen Konkurrenz 85 2.1. "Monopolistische" Besteuerungsspiel- räume bei sachlicher Steuerauswei- chung und ihre Determinanten 85 2.2. Besteuerungsspielräume bei räumlicher Ausweichung unter den Bedingungen interkommunaler Konkurrenz 92 III Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access IV 3. Zusammenfassung 97 d. Begrenzungen kommunaler Besteuerungsmög- lichkeiten durch staatliche Rahmensetzung 99 1. Festlegung von Steuerquellen 100 2. Festlegung von Höchst- und Mindeststeuer- sätzen 101 3. Festlegung von Kopplungsvorschriften 104 e. Gemeindliche Zielsetzungen als Begrenzung des eigenen Steuerpotentials? 107 III. Kommunale Besteuerungsspielräume im Gemeindefi- nanzsystem der Bundesrepublik Deutschland und ihre Determinanten im interkommunalen Vergleich 109 a. Die Ausgestaltung des kommunalen Steuersy- stems unter dem Aspekt gemeindlicher Besteue- rungsmöglichkeiten 109 b. Die Gewerbesteuerbelastung als Determinante sachlicher und räumlicher Ausweichung im Un- ternehmenssektor 118 1. Die Belastung des betrieblichen Ertrags bei unterschiedlichen Gewerbesteuerhebesät- zen 118 2. Die Mobilität der Betriebe als Ausdruck räumlicher Ausweichmöglichkeiten 129 3. Der Stellenwert der Steuerbelastung im Zu- sammenhang mit anderen Faktoren der Standortwahl 131 4. Die Ergebnisse der betriebstypen-spezifi- schen Betrachtung 140 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access c. Wirtschafts-, Bevölkerungs- und Raumstruktur als Determinanten der fiskalischen Wirkungen kom- munaler Hebesatzpolitik bei der Gewerbe- steuer 1. Zur fiskalischen Ergiebigkeit von Hebesatz- anhebungen unter Status- quo- Bedingun- gen 2. Ausweicheffekte als Resultat einer Hebe- satzanhebung und ihre Folgen in verschiede- 142 142 nen Gemeindetypen 145 d. Zusammenfassung IV. Grenzen kommunaler Entgeltpolitik a. Das kommunale Leistungsangebot als Ausgangs- 154 156 punkt der Betrachtung 156 b. Zur Entgeltfähigkeit kommunaler Leistungen 159 c. Grenzen der Entgeltfestsetzung 163 1. Die Preiselastizität der Nachfrage 164 2. Staatliche Begrenzungen bei unterschiedli- chen Organisationsformen des kommunalen Angebots 171 d. Einige Ergebnisse für verschiedene Gemeindety- pen V. Die Bedeutung ''preispolitischer" Spielräume und ihrer 179 Erfassung für die Einnahmepolitik der Gemeinden 183 C. Determinanten des kommunalen Einnahmepotentials bei variablem Leistungsangebot 187 V Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access I. Bemessungsgrundlagenpolitik bei verschiedenen ge- meindlichen Einnahmearten und ihre Restriktionen 187 II. Strategien zur Ausdehnung des Einnahmepoten- tials 194 a. Anforderungen an eine einwohnerorientierte Entwicklungspolitik 194 b. Ziele und Ansatzpunkte einer kommunalen Ge- werbepolitik 197 III. Möglichkeiten und Beschränkungen expansiver Be- messungsgrundlagenpolitik im Gemeindevergleich 202 D. Die Ergebnisse der Bestimmung des kommunalen Einnahmepotentials als Maßstab für die Finanzkraft- messung des kommunalen Finanzausgleichs? 211 4. Kapitel: Die Bestimmung der "kommunalen Finanzkraft" aus übergeordneter Sicht - der Gegenstand der Messung in Systemen mit unterschiedlichem fö. VI derativen Gehalt 217 A. Die vertikale Aufgabenverteilung als Ansatzpunkt der Betrachtung 217 B. Ausgabenbedarf und Finanzkraft der Gemeinden in Systemen mit unterschiedlicher vertikaler Kompetenz- verteilung bei der Aufgabenerfüllung und der Einnah- mebeschaffung 221 I. Die Auswahl der betrachteten Fälle 221 II. Das Extrem einer vollständig weisungsgebundenen Kommunalebene III. Der Extremfall unbeschränkt autonomer Gemein- den 223 226 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access IV. Grundfragen der Bestimmung von Ausgabenbedarf und Finanzkraft in Systemen mit geteilter Kompetenz- zuweisung a. Externe Effekte als Ursache für Eingriffe des 229 Staates in die kommunale Haushaltspolitik 230 b. Meritorisierung lokaler öffentlicher Angebote als Ursache staatlicher Eingriffe in die kommunale Autonomie 232 1. Vollständige Zuordnung einzelner Aufga ben-, Ausgaben -und Einnahmekompetenzen zu einer Gebietskörperschaftsebene 232 2. Geteilte Entscheidungen bei der Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmetätigkeit 234 C. Einzelfragen der Normierung von Finanzbedarf und Finanzkraft in verschiedenen Einnahmesystemen mit geteilten Entscheidungskompetenzen 236 I. Die übergemeindliche Festlegung des normierten Aus- gabenbedarfs 236 a. "Originäre" Bedarfsfestlegungen 236 b. Die Problematik einer pauschalierten Bedarfs- festlegung 239 c. Konsequenzen für die Finanzkraftmessung in der abstrakten Betrachtung 241 II. Möglichkeiten der Finanzierung des "Normfinanzbe- darfs" und Konsequenzen für die Bestimmung der kommunalen Finanzkraft 242 a. Finanzierung über Zweckzuweisungen b. Finanzierung über Schlüsselzuweisungen 242 243 VII Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access c. Finanzierung über gemeindeeigene Einnahme- ~h W 1. Die Festlegung der Einnahmequellen 243 2. Zur Frage der zieladäquaten Normierung gemeindlicher Entgelt- und Steuersatzge- staltung 248 2.1 Normierung von Entgeltsätzen 2.2 Die Normierung der Steuersätze 3. Zusammenfassung 249 254 265 D. Integration unterschiedlicher Kompetenzverteilungen und segmentierte Messung von Finanzbedarf und Fi- nanzkraft 266 E. Ein Rückblick: "Kommunales Einnahmepotential" und "normierte Finanzkraft'' - Ein Vergleich der gemeind- lichen und der staatlichen Interessen bei der Bestim- mung der kommunalen Einnahmemöglichkeiten 271 5. Kapitel: Probleme einer konsistenten Bestimmung der Fi- nanzkraft im System des kommunalen Finanz- ausgleichs in der Bundesrepublik Deutschland 275 A. Ansatzpunkte der Finanzkraftbestimmung 275 B. Zur Abgrenzung normierter gemeindlicher Aktivitäten VIII im geltenden Finanzausgleich 277 1. Die Gliederung der Aufgabenbereiche nach ihrem Autonomiegrad 277 II. Die Finanzierungsstruktur und die Kompetenzvertei- lung bei der Einnahmebeschaffung nach Aufgabenbe- reichen 286 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access a. Eine Unterscheidung der gemeindlichen Einnah- men nach Autonomiespielräumen und Folgerun- gen für die Messung der Finanzkraft 286 b. Inkongruente Finanzierungsstrukturen in den Aufgabensegmenten als besonderes Problem der Finanzkraftmessung 292 C. Zur Neuformulierung der Kritik an der Steuerkraft- messung im System des kommunalen Finanzaus- gleichs 301 IX Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Verzeichnis der Abbildungen Abbildung 1: Steuerzahlungen und kommunale Ein- nahmen bei monopolistischer Stellung der Gemeinde 87 Abbildung 2: Bestimmung des optimalen Steuersat- zes bei unterschiedlichem Umfang der Bemessungsgrundlagen 88 Abbildung 3: Fiskalisch optimaler Steuersatz bei unterschiedlichen Reaktionen der Zen- siten auf Steuersatzanhebungen 89 Abbildung 4: Monopolistischer Steuersatzspielraum bei räumlicher und sachlicher Auswei- chung 94 Abbildung 5: Steuersatz-Spielräume in verschie- denen Gemeindetypen bei staatlicher Festsetzung von Höchststeuersätzen 102 Abbildung 6: Wirkung einer Kopplungsvorschrift bei ähnlichem Reaktionsverlauf auf Steuersatzvariationen 105 Abbildung 7: Wirkungen einer Koppplungsvorschrift bei sehr unterschiedlichen Reaktions- verläufen auf Steuersatzvariationen 105 Abbildung 8: Nachfrage nach kommunalen Leistungen bei alternativen Entgeltsätzen 165 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Abbildung 9: Abbildung 10: Abbildung 11: Reaktionsverläufe bei Gebühren und Beiträgen auf unterschiedliche Entgelt- höhe Kostendeckungsgrade kommunaler Lei- stungen bei unterschiedlichen Kosten- und Nachfrageverläufen Wirkungen gemeindlicher Bemessungs- grundlagenpolitik über Steuersatzva- riationen und über andere Parameter 166 169 188 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1: Die kommunalen Einnahmequellen und ihre Erträge, Bundesrepublik Deutsch- land 1984 36 Tabelle 2: Staatliche Zuweisungen an die Gemein- den, Bundesrepublik Deutschland 1983, in Mrd.DM 40 Tabelle 3: Gewogene landesdurchschnittliche Real- steuersätze, 1982, in % 50 Tabelle 4: Belastung der um den Freibetrag ge- kürzten Erträge einer Personengesell- schaft bei alternativen Gewerbesteuer- hebesätzen 121 Tabelle 5: Belastung des konstanten Gewerbeer- trags bei wachsendem Gewerbekapital und alternativen Hebesätzen 123 Tabelle 6: Gewerbesteuerbelastung des steuer- freien Gewerbeertrags bei wachsendem Ge- werbekapital und alternativen Hebesätzen 125 Tabelle 7: Gewerbesteuerbelastung des Ertrags bei alternativen Hebesätzen nach Wirt- schaftsbereichen 128 Tabelle 8: Kostendeckungsgrade in ausgewählten kommunalen Gebührenhaushalten, 1982, nach einer Umfrage des DST 170 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Tabelle 9: Entgelteinnahmen nach Arten und Haus- haltsteilen in Gemeinden verschiedener Größenklassen, 1980 182 Tabelle 10: Aufgaben und Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände nach ihrem Autono- miegrad, Nordrhein-Westfalen 1983 283 Tabelle 11: Kommunale Einnahmen nach ihrem Auto- nomiegrad, Nordrhein-Westfalen 1983 287 Tabelle 12: Bereinigte Einnahmen nach Aufgabenbe- reichen, Nordrhein-Westfalen 1983 294 Tabelle 13: Relationen des Ausgleichs in steuer- schwachen Gemeinden bei gemeinsamer und getrennter Finanzierung pflichtiger und normierter Aufgaben 299 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access Verzeichnis der Übersichten übersieht 1: Verfahren der Messung kommunaler Finanzkraft (ohne Stadtstaaten), 1984 32 übersieht 2: Fiktive Hebesätze und Berechnungs- modi der Steuerkraftzahlen in den Bun- desländern (ohne Stadtstaaten), 1984, in% 48 übersieht 3: Das entgeltfähige kommunale Lei- stungsangebot 162 übersieht 4: Einzelkomponenten der wichtigsten kommunalen Einnahmearten als Ansatz- punkt expansiver Einnahmepolitik 190 Ulrike Hardt - 978-3-631-75265-4 Downloaded from PubFactory at 01/11/2019 06:31:57AM via free access