Stranica 1 INICIJATIVA ZA UNAPREĐENJE UPRAVNOG SUDOVANJA U BOSNI I HERCEGOVINI Procesne reforme radi efikasnije sudske kontrole uprave i stvarne zaštite prava stranaka SAŽETAK INICIJATIVE Ovom inicijativom predlaže se otvaranje stručne i institucionalne rasprave o unapređenju upravnog sudovanja u Bosni i Hercegovini, sa ciljem jačanja efikasnije sudske kontrole uprave i stvarne zaštite prava stranaka. Polazi se od činjenice da upravni spor predstavlja jedan od najvažnijih mehanizama zaštite građana, pravnih lica i drugih subjekata u odnosu na javnu vlast. Međutim, praksa pokazuje da postojeći sistem često ne obezbjeđuje dovoljno brzo i konačno rješavanje upravnih stvari, naročito u slučajevima višestrukog poništavanja upravnih akata, vraćanja predmeta organima uprave, nepostupanja po presudama i ponavljanja istih nezakonitosti. Inicijativa ne predlaže promjenu ustavne strukture Bosne i Hercegovine, niti prenos nadležnosti između različitih nivoa vlasti. Predložene reforme mogu se razmatrati i provoditi u okviru postojećeg ustavnog uređenja, kroz izmjene zakona o upravnim sporovima, zakona o sudovima, zakona o sudskim taksama i drugih povezanih propisa na odgovarajućim nivoima vlasti. Kao prioritetne reforme prve faze predlažu se: šira primjena spora pune jurisdikcije, efikasnije izvršenje presuda upravnih sudova, procesne novčane kazne za nepostupanje organa i odgovornih osoba, javna i usmena rasprava kao pravilo uz zakonske izuzetke, ograničeno pravo na žalbu, usklađivanje osnovnih procesnih pravila zakona o upravnim sporovima, pravičnije uređenje sudskih taksi, uvođenje oglednog upravnog spora, zakonsko uređenje pravnih shvatanja i ujednačavanja sudske prakse, te apstraktna i konkretna kontrola zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata. Poseban značaj daje se sporu pune jurisdikcije, jer sudska zaštita ne bi trebala ostati samo na poništavanju upravnog akta i vraćanju predmeta organu uprave, naročito kada su činjenice dovoljno razjašnjene, kada je akt već poništavan, kada organ ne postupa po presudi ili kada bi novo vraćanje predmeta prouzrokovalo teško popravljivu štetu za stranku. Inicijativa sadrži i uporednopravni prikaz rješenja iz Hrvatske, Slovenije, Austrije i Njemačke. Taj prikaz pokazuje da su predloženi instituti, uključujući spor pune jurisdikcije, pravne lijekove, procesne mjere za izvršenje presuda, kontrolu zakonitosti opštih akata i povoljnije uređenje sudskih taksi, poznati i primjenjivi u evropskim pravnim sistemima. Cilj inicijative je da se nadležnim organima, pravosudnoj, upravnoj, advokatskoj i akademskoj zajednici ponudi stručna osnova za faznu reformu upravnog sudovanja u Bosni i Hercegovini, radi brže, pravičnije, predvidivije i stvarnije zaštite prava stranaka u upravnopravnim stvarima. Stranica 2 SADRŽAJ I. Uvod II. Razlozi za pokretanje inicijative III. Ciljevi inicijative IV. Osnovna polazišta reforme V. Prioritetne reforme prve faze VI. Normativni pravac izmjena VII. Nadležni organi i fazni pristup reformi VIII. Srednjoročne i dugoročne reforme IX. Zaključak X. Prilozi Prilog 1 - Tabela prioritetnih reformi prve faze Prilog 2 - Detaljna razrada prioritetnih reformi prve faze Prilog 3 - Normativni pregled propisa koje treba mijenjati Prilog 4 - Posebno obrazloženje spora pune jurisdikcije Prilog 5 - Uporednopravni prikaz izabranih evropskih rješenja u upravnom sporu I. Uvod Upravni spor predstavlja jedan od ključnih mehanizama sudske kontrole zakonitosti rada uprave i zaštite prava građana, pravnih lica i drugih subjekata u odnosu na javnu vlast. Kvalitet upravnog sudovanja neposredno utiče na pravnu sigurnost, povjerenje u institucije, zakonitost upravnog odlučivanja i ostvarivanje ustavnih i zakonskih prava stranaka. Iako postojeći zakoni o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini sadrže osnovne institute sudske kontrole uprave, praksa pokazuje da postoje značajni problemi koji umanjuju efikasnost upravnog spora. Posebno se izdvajaju dugotrajnost postupaka, pretežno kasaciono odlučivanje, višestruko vraćanje predmeta organima uprave, nedovoljno efikasno izvršenje presuda, ograničena primjena spora pune jurisdikcije, nedovoljna javnost i usmenost postupka, nepostojanje ograničenog prava na žalbu, neujednačena sudska praksa i nedovoljno razvijeni mehanizmi kontrole zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata. U takvim okolnostima postoji opravdana potreba da se otvori stručna i institucionalna rasprava o unapređenju upravnog sudovanja u Bosni i Hercegovini. Cilj te rasprave ne bi bio samo izmjena Stranica 3 pojedinih procesnih odredbi, nego jačanje upravnog spora kao efikasnog, pravičnog i predvidivog mehanizma sudske kontrole uprave i stvarne zaštite prava stranaka. Ova inicijativa polazi od postojećeg ustavnog uređenja Bosne i Hercegovine i ne predlaže prenos nadležnosti između različitih nivoa vlasti. Predložene reforme mogu se razmatrati i provoditi u okviru važeće ustavne strukture, kroz izmjene i dopune zakona o upravnim sporovima, zakona o sudovima, zakona o sudskim taksama i drugih povezanih propisa na odgovarajućim nivoima vlasti. Inicijativa je koncipirana kao fazni reformski prijedlog. U prvoj fazi predlažu se procesne reforme koje je moguće provesti bez radikalne promjene sudske organizacije. U srednjoročnom i dugoročnom periodu mogu se razmatrati i šire institucionalne, organizacione, kadrovske i tehničke reforme upravnog sudovanja. II. Razlozi za pokretanje inicijative Osnovni razlog za pokretanje ove inicijative jeste potreba da se upravni spor učini efikasnijim, meritornijim i sposobnijim da strankama obezbijedi stvarnu zaštitu prava u razumnom roku. U praksi se često dešava da sud poništi upravni akt i predmet vrati organu uprave na ponovno odlučivanje, ali organ u ponovnom postupku ne postupi u potpunosti po pravnom shvatanju i obaveznim uputama suda. Nakon toga stranka ponovo ulaže pravna sredstva, ponovo pokreće upravni spor i ponovo čeka sudsku odluku. Takav proces može trajati godinama, iako je sud već utvrdio nezakonitost osporenog akta. Takva situacija nije samo pitanje dužine postupka. Ona dovodi u pitanje samu svrhu upravnog spora. Ako sudska presuda ne dovodi do stvarnog rješavanja upravne stvari, nego samo do novog kruga upravnog odlučivanja, stranka dobija formalnu, ali ne i stvarnu sudsku zaštitu. Poseban problem predstavlja nedovoljna primjena spora pune jurisdikcije. Iako taj institut postoji u zakonima, u praksi se upravni sporovi uglavnom završavaju poništavanjem akta i vraćanjem predmeta upravi. Time se sudska kontrola često zadržava na kasacionom modelu, čak i u predmetima u kojima bi sud mogao ili morao sam riješiti upravnu stvar. Dodatni problem predstavlja neizvršenje ili neadekvatno izvršenje presuda upravnih sudova. Sudska presuda mora imati stvarnu obaveznost. Ako organ uprave može ignorisati pravno shvatanje suda, ponavljati iste nezakonitosti ili odugovlačiti donošenje novog akta bez konkretnih posljedica, autoritet sudske vlasti i povjerenje stranaka u pravnu zaštitu ozbiljno se narušavaju. Pored toga, u praksi se ukazuje i na potrebu jasnijeg uređenja javne i usmene rasprave, ograničenog prava na žalbu u određenim vrstama predmeta, ujednačavanja osnovnih procesnih pravila zakona o upravnim sporovima, pravičnijeg uređenja sudskih taksi, uvođenja oglednog upravnog spora, zakonskog uređenja pravnih shvatanja i ujednačavanja prakse, kao i kontrole zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata. Ova pitanja su međusobno povezana. Nije moguće jačati spor pune jurisdikcije bez javne rasprave, efikasnog izvršenja presuda i odgovarajućih procesnih garancija. Nije moguće obezbijediti pravnu sigurnost bez ujednačavanja sudske prakse. Nije moguće rasteretiti sudove bez mehanizama za rješavanje Stranica 4 masovnih i istovrsnih predmeta. Nije moguće obezbijediti potpunu sudsku zaštitu ako se nezakoniti opšti akti ne mogu efikasno staviti pod sudsku kontrolu. Zbog toga ova inicijativa predlaže povezani reformski paket, a ne izolovane izmjene pojedinih zakonskih odredbi. III. Ciljevi inicijative Osnovni cilj inicijative jeste unapređenje upravnog sudovanja u Bosni i Hercegovini kroz procesne reforme koje bi omogućile efikasniju sudsku kontrolu uprave i stvarnu zaštitu prava stranaka. Taj osnovni cilj obuhvata više povezanih posebnih ciljeva. Prvi cilj je jačanje spora pune jurisdikcije. Upravni sud treba imati jasnije i šire ovlaštenje da sam riješi upravnu stvar kada je to nužno radi stvarne zaštite prava stranke, naročito kada je akt već poništavan, kada organ ne postupa po presudi ili kada su činjenice dovoljno razjašnjene. Drugi cilj je efikasnije izvršenje presuda upravnih sudova. Presuda ne smije ostati samo formalni akt, nego mora proizvoditi konkretne posljedice za organ uprave i za stranku. Organ mora biti jasno vezan pravnim shvatanjem i obaveznim uputama suda, a nepostupanje mora imati propisane procesne posljedice. Treći cilj je jačanje procesne discipline u upravnom sporu. Sud mora imati ovlaštenja da reaguje na nedostavljanje spisa, nepostupanje po presudi, ponavljanje istih nezakonitosti i druge oblike procesne opstrukcije, uz poštovanje procesnih garancija i prava na pravni lijek. Četvrti cilj je jačanje javnosti, usmenosti i kontradiktornosti postupka. Javna i usmena rasprava treba biti pravilo u predmetima u kojima su sporne odlučne činjenice, u kojima se predlažu dokazi, u kojima sud razmatra odlučivanje u sporu pune jurisdikcije ili u kojima to zahtijeva pravo na pravično suđenje. Peti cilj je razmatranje ograničenog prava na žalbu u upravnom sporu. Žalba ne mora biti opšte pravilo u svim predmetima, ali je opravdano razmotriti njeno uvođenje u predmetima u kojima sud meritorno odlučuje, sam utvrđuje činjenice, odlučuje o važnim statusnim ili imovinskim pravima ili rješava važno pravno pitanje. Šesti cilj je usklađivanje osnovnih procesnih pravila zakona o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini. Različiti nivoi vlasti mogu zadržati svoje zakone, ali osnovne procesne garancije treba približiti kako bi stranke imale približno jednak nivo sudske zaštite. Sedmi cilj je pravičnije uređenje sudskih taksi u upravnim sporovima. Pristup sudu ne bi trebalo uslovljavati plaćanjem takse unaprijed, naročito kada stranka traži kontrolu zakonitosti rada javne vlasti. Taksa bi se trebala plaćati tek ako je tužba odbijena ili odbačena, nakon prijema sudske odluke. Osmi cilj je uvođenje oglednog upravnog spora za istovrsne i masovne predmete. Time bi se smanjilo opterećenje sudova, ujednačila praksa i ubrzalo rješavanje velikog broja sličnih predmeta. Deveti cilj je zakonsko uređenje pravnih shvatanja i ujednačavanja sudske prakse. Stranke, organi uprave i sudovi treba da imaju jasniji i dostupniji uvid u stabilne pravne stavove, uz obavezu obrazlaganja odstupanja od ranije prakse. Stranica 5 Deseti cilj je uspostavljanje jasnijih mehanizama apstraktne i konkretne kontrole zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata. Pojedinačna sudska zaštita nije potpuna ako se ne može ispitati zakonitost opšteg akta na kojem se pojedinačni upravni akt zasniva. Zajednički cilj svih predloženih mjera jeste da upravni spor ne bude samo formalni postupak kontrole upravnog akta, nego efikasan pravni mehanizam koji može dovesti do stvarne i pravovremene zaštite prava. IV. Osnovna polazišta reforme Reforma upravnog sudovanja treba polaziti od nekoliko osnovnih principa. Prvo, sudska kontrola uprave mora biti stvarna, a ne samo formalna. Nije dovoljno da sud ima mogućnost da poništi nezakonit upravni akt ako nakon toga stranka ostaje bez konačnog rješenja svoje upravne stvari. Sudska zaštita ima puni smisao tek kada može dovesti do stvarnog ostvarivanja prava, pravnog interesa ili zakonite zaštite od nezakonitog postupanja uprave. Drugo, upravni spor treba razvijati kao postupak koji obezbjeđuje ravnotežu između efikasnosti i pravičnosti. Brzo odlučivanje ne smije biti ostvareno na štetu prava stranaka na izjašnjenje, raspravu, obrazloženu odluku i pravni lijek u slučajevima u kojima je dodatna sudska kontrola opravdana. S druge strane, procesne garancije ne smiju biti uređene tako da postupak postane nepotrebno dug, skup i neefikasan. Treće, spor pune jurisdikcije treba imati znatno važniju ulogu u upravnom sudovanju. Kasacioni model, u kojem sud poništava akt i predmet vraća upravi, ima svoje opravdanje u određenim predmetima. Međutim, kada je upravna stvar već razjašnjena, kada organ ne postupa po presudi, kada se ponavljaju iste nezakonitosti ili kada bi novo vraćanje predmeta upravi dovelo do teško popravljive štete, sud mora imati jasnije i šire ovlaštenje da sam riješi stvar. Četvrto, izvršenje presuda upravnih sudova mora biti normativno i praktično osnaženo. Presuda upravnog suda mora obavezivati organ uprave ne samo u formalnom smislu, nego i u pogledu pravnog shvatanja, obaveznih uputa i rokova za postupanje. Neizvršenje presude ili ponavljanje iste nezakonitosti ne smije ostati bez procesnih posljedica. Peto, upravni spor treba biti dostupniji strankama. Sudske takse i troškovi ne smiju biti prepreka pristupu sudu, naročito u predmetima u kojima se traži kontrola zakonitosti rada javne vlasti. Pristup sudu treba biti uređen tako da ne obeshrabruje stranke da osporavaju nezakonite upravne akte. Šesto, potrebno je jačati pravnu sigurnost i predvidivost. To zahtijeva ujednačavanje osnovnih procesnih pravila, bolju dostupnost sudske prakse, jasniji status pravnih shvatanja i obavezu obrazlaganja odstupanja od ustaljene prakse. Sedmo, reforma treba poštovati ustavnu strukturu Bosne i Hercegovine. Predložene mjere ne zahtijevaju prenos nadležnosti između različitih nivoa vlasti. Svaki nivo vlasti može razmatrati izmjene svojih propisa, uz nastojanje da se osnovni procesni standardi međusobno usklade. Stranica 6 Osmo, reforma treba biti fazna. U prvoj fazi treba prednost dati procesnim izmjenama koje se mogu provesti u okviru postojećeg sudskog sistema. U srednjoročnom i dugoročnom periodu mogu se razmatrati šire organizacione, kadrovske, tehničke i institucionalne reforme. V. Prioritetne reforme prve faze 1. Šira primjena spora pune jurisdikcije Jedna od najvažnijih reformi upravnog sudovanja jeste šira i jasnija primjena spora pune jurisdikcije. Upravni spor u praksi je pretežno kasacionog karaktera. Sud najčešće poništava osporeni upravni akt i predmet vraća organu uprave na ponovno odlučivanje. Takvo rješenje može biti opravdano kada je potrebno da organ dopuni postupak, utvrdi činjenice ili izvrši ovlaštenu upravnu ocjenu. Međutim, ono nije opravdano u svim slučajevima, naročito kada se isti predmet više puta vraća organu ili kada organ ne postupa po presudi. Ako sud samo poništi akt, a organ zatim ponovi istu nezakonitost ili ne postupi po obaveznim uputama suda, stranka se ponovo vraća na početak. Takav model ne obezbjeđuje stvarnu zaštitu prava, nego produžava postupak i slabi autoritet sudske presude. Zbog toga bi zakoni o upravnim sporovima trebali jasnije propisati slučajeve u kojima sud može i mora sam riješiti upravnu stvar. To je posebno opravdano kada su činjenice dovoljno razjašnjene, kada se iz spisa može pouzdano odlučiti, kada je upravni akt već poništavan u istoj stvari, kada organ nije postupio po ranijoj presudi ili kada bi ponovno vraćanje predmeta organu prouzrokovalo teško popravljivu štetu za stranku. Šira primjena spora pune jurisdikcije ne znači da sud treba redovno preuzimati poslove uprave. Organ uprave i dalje ostaje primarni nosilac upravnog odlučivanja. Međutim, kada uprava ne odlučuje zakonito ili ne izvršava sudsku presudu, sud mora imati efikasan mehanizam da zaštiti pravo stranke i konačno riješi predmet. Zakonom bi trebalo propisati i obavezu suda da, u slučajevima ponovljenog poništavanja akta ili nepostupanja po presudi, posebno razmotri mogućnost odlučivanja u sporu pune jurisdikcije. Ako sud ipak odluči da predmet vrati organu, trebalo bi da u presudi obrazloži zašto meritorno odlučivanje nije bilo moguće ili opravdano. Ova reforma treba biti povezana sa javnom raspravom, izvođenjem dokaza, ograničenim pravom na žalbu i izvršenjem presuda. Samo tako spor pune jurisdikcije može postati praktično primjenjiv institut, a ne izuzetna mogućnost koja se rijetko koristi. 2. Efikasnije izvršenje presuda upravnih sudova Druga prioritetna reforma odnosi se na izvršenje presuda upravnih sudova. Sudska presuda u upravnom sporu mora imati stvarni autoritet. Ako organ uprave nakon poništenja akta ne donese novi akt u roku, ne postupi po pravnom shvatanju suda, ponovi istu nezakonitost ili samo formalno izvrši presudu, stranka ostaje bez stvarne zaštite prava. Stranica 7 Zbog toga je potrebno preciznije urediti obaveze organa nakon donošenja presude. Organ mora biti vezan ne samo izrekom presude, nego i pravnim shvatanjem i obaveznim uputama suda. Zakon treba jasno propisati rok za donošenje novog akta, obavezu dostavljanja obavještenja sudu i stranci o preduzetim radnjama, kao i posljedice ako organ ne postupi u skladu sa presudom. Posebno je važno urediti situacije u kojima organ donese novi akt, ali suprotno pravnom shvatanju suda. U takvim slučajevima ne bi trebalo da se postupak automatski vraća u novi krug poništavanja i ponovnog odlučivanja. Sud bi trebao imati mogućnost da, ako su ispunjeni uslovi, sam riješi upravnu stvar, izrekne procesnu novčanu kaznu ili obavijesti nadležni nadzorni organ. Izvršenje presude nije samo tehničko pitanje. Ono je sastavni dio prava na pravično suđenje i prava na efikasan pravni lijek. Ako presuda ne bude izvršena, sudska zaštita ostaje nepotpuna. Zato zakoni o upravnim sporovima treba da sadrže jasnije i snažnije mehanizme za izvršenje presuda, uključujući rokove, obavezu postupanja po pravnom shvatanju suda, izvještavanje suda i stranke, mogućnost meritornog odlučivanja i procesne posljedice za nepostupanje. 3. Procesne novčane kazne za nepostupanje upravnih organa i službenih osoba Treća prioritetna reforma odnosi se na uvođenje procesnih novčanih kazni za nepostupanje upravnih organa i službenih osoba u upravnom sporu. Upravni sud mora imati procesne mehanizme kojima može zaštititi autoritet svoje presude i efikasnost postupka. Ako organ ne dostavi spise, ne postupi po presudi, ponovi istu nezakonitost, prekorači rok ili očigledno izbjegava izvršenje sudske odluke, stranka ne bi smjela biti upućena samo na dodatne postupke pred drugim organima. Zato bi zakoni o upravnim sporovima trebali propisati mogućnost izricanja procesnih novčanih kazni u jasno određenim slučajevima. Takve kazne mogle bi se izreći organu, rukovodiocu organa ili odgovornoj službenoj osobi, zavisno od prirode povrede i od toga ko je odgovoran za nepostupanje. Procesne novčane kazne treba urediti precizno i razmjerno. Zakon mora jasno propisati razloge za izricanje kazne, visinu kazne, postupak izricanja, pravo na prethodno izjašnjenje, obrazloženje odluke i pravo na pravni lijek. Time bi se spriječila proizvoljnost, a istovremeno obezbijedila stvarna procesna disciplina. Ove kazne ne bi imale prvenstveno represivnu svrhu. Njihova osnovna funkcija bila bi da obezbijede poštovanje suda, izvršenje presude, dostavljanje spisa i zakonito postupanje organa nakon sudske odluke. Uvođenjem ovakvog mehanizma sudska presuda ne bi zavisila samo od dobre volje organa uprave, nego bi bila praćena konkretnim procesnim sredstvima za slučaj nepostupanja. 4. Javna i usmena rasprava kao pravilo, uz zakonske izuzetke Četvrta prioritetna reforma odnosi se na javnu i usmenu raspravu u upravnom sporu. Upravni sporovi se u praksi često rješavaju bez održavanja rasprave, na osnovu tužbe, odgovora na tužbu i spisa upravnog predmeta. Takvo odlučivanje može biti opravdano u jednostavnijim predmetima, Stranica 8 naročito kada su sporna isključivo pravna pitanja ili kada su odlučne činjenice nesporne. Međutim, u složenijim predmetima odlučivanje bez rasprave može oslabiti kontradiktornost, neposrednost i mogućnost stvarnog razjašnjenja odlučnih činjenica. Zato bi zakoni o upravnim sporovima trebali jasnije propisati da je javna i usmena rasprava pravilo u predmetima u kojima su sporne odlučne činjenice, u kojima stranke predlažu izvođenje dokaza, u kojima sud razmatra odlučivanje u sporu pune jurisdikcije, u kojima se odlučuje o važnim statusnim ili imovinskim pravima ili u kojima to zahtijevaju razlozi pravičnog suđenja. Istovremeno, potrebno je jasno propisati izuzetke. Sud bi mogao odlučiti bez rasprave kada su sporna samo pravna pitanja, kada su činjenice nesporne, kada je tužba očigledno nedopuštena ili neosnovana, kada se predmet može riješiti na osnovu spisa bez povrede prava stranaka, ili kada se stranke izričito odreknu rasprave. Takvo rješenje omogućava ravnotežu između efikasnosti i pravičnosti. Rasprava ne bi bila obavezna u svakom predmetu, ali bi bila pravilo onda kada je potrebna radi razjašnjenja činjenica, izvođenja dokaza, meritornog odlučivanja ili zaštite prava stranaka. Posebno je važno povezati raspravu sa sporom pune jurisdikcije. Ako sud treba sam riješiti upravnu stvar, rasprava često predstavlja ključnu procesnu garanciju, jer omogućava neposredno razmatranje činjenica i dokaza, kao i puno ostvarivanje prava stranaka na izjašnjenje. 5. Ograničeno pravo na žalbu u upravnom sporu Peta prioritetna reforma odnosi se na uvođenje ograničenog prava na žalbu u upravnom sporu. Upravni sporovi su u pravilu jednostepeni, uz određene vanredne pravne lijekove ili posebne oblike sudske kontrole, zavisno od važećeg zakona. Jednostepenost se obično opravdava potrebom bržeg okončanja postupka. Međutim, u pojedinim vrstama predmeta potpuno odsustvo redovnog pravnog lijeka može biti problematično. To se naročito odnosi na predmete u kojima sud odlučuje u sporu pune jurisdikcije, sam utvrđuje činjenice, održava raspravu i neposredno rješava o pravima, obavezama ili pravnim interesima stranke. U takvim predmetima sudska presuda ne predstavlja samo kontrolu zakonitosti upravnog akta, nego neposredno zamjenjuje upravni akt i konačno uređuje pravni položaj stranke. Zbog toga bi bilo opravdano razmotriti selektivan i ograničen model žalbe. Žalba ne bi morala biti dopuštena u svim upravnim sporovima, jer bi to moglo produžiti postupke i dodatno opteretiti sudove. Međutim, mogla bi biti dopuštena u predmetima spora pune jurisdikcije, predmetima u kojima je sud sam utvrđivao činjenice, posebno važnim statusnim i imovinskim predmetima, te predmetima u kojima se rješava važno pravno pitanje. Moguće je razmotriti i model žalbe po dopuštenju, kada prvostepeni sud ili viši sud ocijeni da predmet otvara pitanje od šireg pravnog značaja, pitanje ujednačavanja sudske prakse ili pitanje koje je važno za razvoj prava. Stranica 9 Ograničena žalba bi obezbijedila dodatnu procesnu zaštitu u najznačajnijim predmetima, a da se upravni spor ne pretvori u opšte dvostepeni i dugotrajan postupak. Time bi se istovremeno jačali kvalitet meritornih presuda, pravna sigurnost i ujednačavanje sudske prakse. 6. Usklađivanje osnovnih procesnih pravila zakona o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini Šesta prioritetna reforma odnosi se na usklađivanje osnovnih procesnih pravila zakona o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini. Upravni sporovi u Bosni i Hercegovini uređeni su posebnim zakonima na državnom, entitetskom i nivou Brčko distrikta Bosne i Hercegovine. Takvo uređenje proizlazi iz ustavne strukture Bosne i Hercegovine i samo po sebi nije sporno. Međutim, razlike među tim zakonima ne bi smjele dovesti do bitno različitog nivoa sudske zaštite stranaka. Zaštita u upravnom sporu treba biti zasnovana na određenim zajedničkim procesnim standardima. To se posebno odnosi na pravo na pristup sudu, javnu i usmenu raspravu, spor pune jurisdikcije, izvršenje presuda, položaj zainteresiranog lica, ništavost upravnog akta, granice sudskog ispitivanja zakonitosti, troškove postupka, sudske takse, pravne lijekove i kontrolu zakonitosti opštih akata. Usklađivanje ne znači donošenje jedinstvenog zakona o upravnim sporovima za cijelu Bosnu i Hercegovinu, niti prenos nadležnosti sa jednog nivoa vlasti na drugi. Ono znači da nadležni zakonodavni organi, u okviru vlastitih nadležnosti, razmotre približavanje osnovnih procesnih garancija kako bi stranke imale sličan nivo zaštite bez obzira na to čiji se upravni akt osporava. Takav pristup bi doprinio pravnoj sigurnosti, jednakosti stranaka i predvidivosti sudske zaštite. Istovremeno bi se zadržala mogućnost da svaki nivo vlasti uredi pojedina procesna pitanja u skladu sa svojom organizacijom sudova i specifičnostima pravnog sistema. Usklađivanje osnovnih procesnih pravila bilo bi posebno važno u pogledu spora pune jurisdikcije, izvršenja presuda i javne rasprave. Ako ta pitanja ostanu bitno različito uređena, postoji rizik da stranke u istom tipu pravne stvari imaju različit nivo zaštite samo zbog nivoa vlasti čiji se akt osporava. Zato bi jedna od prvih reformskih aktivnosti trebala biti uporedna analiza važećih zakona o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini i utvrđivanje minimalnih zajedničkih procesnih standarda koje bi trebalo ugraditi u svaki od njih. 7. Izmjena pravila o sudskim taksama u upravnim sporovima Sedma prioritetna reforma odnosi se na izmjenu pravila o sudskim taksama u upravnim sporovima. Upravni spor je postupak sudske kontrole zakonitosti rada javne vlasti. Stranka pokreće upravni spor zato što smatra da je organ uprave nezakonito odlučio o njenom pravu, obavezi ili pravnom interesu. Zbog toga sudske takse u ovoj vrsti postupka treba urediti pažljivije nego u klasičnim imovinskim sporovima između privatnih subjekata. Ako se od stranke traži da taksu plati unaprijed, prije nego što sud ispita zakonitost upravnog akta, to može predstavljati prepreku pristupu sudu. Ovo je posebno problematično u predmetima u kojima se radi Stranica 10 o socijalnim pravima, statusnim pitanjima, radnopravnim pravima u javnom sektoru, dozvolama, inspekcijskim mjerama, poreznim obavezama i drugim oblastima u kojima stranka traži zaštitu od javne vlasti. Zato bi trebalo razmotriti pravilo da se sudska taksa u upravnom sporu plaća tek nakon prijema sudske odluke i samo ako je tužba odbijena ili odbačena. Ako je tužba usvojena, taksa se ne bi trebala plaćati, jer je sud utvrdio da je osporeni akt bio nezakonit ili da je tužba osnovana. Takvo rješenje ne ukida sudske takse, nego ih prilagođava prirodi upravnog spora. Stranka koja neosnovano ili nedopušteno pokrene spor i dalje bi mogla biti obavezana na plaćanje takse. Međutim, stranka koja uspije u sporu ne bi bila dodatno finansijski opterećena zbog toga što je morala tražiti sudsku zaštitu od nezakonitog akta javne vlasti. Potrebno je razmotriti i propisivanje da je vrijednost upravnog spora neprocjenjiva, osim ako poseban zakon izuzetno ne propisuje drugačije. Upravni spor se po svojoj prirodi ne može uvijek svesti na novčanu vrijednost, jer se često odlučuje o statusnim, javnopravnim, profesionalnim, obrazovnim, urbanističkim, socijalnim i drugim pravima. Reforma sudskih taksi zahtijeva izmjene zakona o sudskim taksama na odgovarajućim nivoima vlasti, ali i usklađivanje sa pravilima o troškovima upravnog spora. 8. Uvođenje oglednog upravnog spora Osma prioritetna reforma odnosi se na uvođenje oglednog upravnog spora. U praksi se pred sudovima često pojavljuje veliki broj istovrsnih ili bitno sličnih upravnih sporova. To se može dogoditi u oblastima poreza, doprinosa, socijalnih prava, penzija, statusnih pitanja, javnih naknada, inspekcijskih mjera, urbanizma, građenja, obrazovanja, državne službe i drugim oblastima u kojima isti pravni problem pogađa veći broj stranaka. Ako svaki takav predmet ide potpuno odvojeno i bez koordinacije, sudovi se nepotrebno opterećuju, postupci traju duže, a postoji i rizik različitog odlučivanja o istom ili bitno sličnom pravnom pitanju. Time se slabi pravna sigurnost i povećava broj nepotrebnih postupaka. Zbog toga bi trebalo razmotriti uvođenje oglednog upravnog spora. Sud bi, kada utvrdi da postoji veći broj istovrsnih predmeta, mogao odrediti jedan ili više reprezentativnih predmeta kao ogledne. U ostalim istovrsnim predmetima postupak bi se mogao privremeno zaustaviti do pravosnažnog okončanja oglednog spora. Zakonom bi trebalo precizno urediti uslove za određivanje oglednog spora, ko može predložiti njegovo određivanje, koji sud donosi odluku, kako se biraju ogledni predmeti, kako se obavještavaju stranke u ostalim predmetima, koliko traje zastoj postupka i kakvo dejstvo ima odluka donesena u oglednom sporu. Posebno je važno da ogledni spor ne dovede do povrede prava stranaka na individualnu zaštitu. Stranke u ostalim predmetima moraju imati mogućnost da ukažu na činjenice ili pravne okolnosti koje njihov predmet razlikuju od oglednog predmeta. Ogledni spor treba da riješi zajedničko pravno pitanje, ali ne smije mehanički izbrisati posebnosti pojedinačnih slučajeva. Stranica 11 Ovaj institut mogao bi doprinijeti bržem rješavanju masovnih predmeta, ujednačavanju sudske prakse i smanjenju opterećenja sudova. Istovremeno bi organima uprave dao jasan signal kako treba postupati u većem broju sličnih predmeta. 9. Zakonsko uređenje pravnih shvatanja i ujednačavanja sudske prakse Deveta prioritetna reforma odnosi se na zakonsko uređenje pravnih shvatanja i ujednačavanja sudske prakse u upravnim sporovima. Pravna sigurnost zahtijeva da se isti ili bitno slični predmeti rješavaju na isti ili bitno sličan način. Ako sudovi u sličnim predmetima zauzimaju različite stavove, a razlozi za odstupanje nisu jasno obrazloženi, stranke teško mogu predvidjeti ishod postupka, organi uprave nemaju jasne smjernice za buduće postupanje, a povjerenje u sudsku zaštitu slabi. Ujednačavanje sudske prakse posebno je važno u upravnim sporovima, jer se u njima odlučuje o zakonitosti rada javne vlasti u velikom broju oblasti. Različita praksa može dovesti do toga da građani i pravna lica u istom pravnom položaju budu različito tretirani, zavisno od suda, odjeljenja ili perioda u kojem se odlučuje. Zbog toga bi trebalo jasnije urediti postupak zauzimanja pravnih shvatanja, njihovo objavljivanje, praćenje njihove primjene i obavezu obrazlaganja odstupanja. Sud ne mora biti apsolutno vezan ranijim pravnim shvatanjem, jer se pravo razvija i jer svaki predmet može imati posebnosti. Međutim, kada sud odstupa od ustaljenog pravnog stava, mora jasno navesti razloge za takvo odstupanje. Posebno treba ojačati ulogu najviših sudova i sudskih odjeljenja u ujednačavanju prakse. Pravna shvatanja, odluke od posebnog značaja i stavovi zauzeti u oglednim ili reprezentativnim predmetima treba da budu javno dostupni, pregledni, pretraživi i sistematski klasifikovani po pravnim oblastima i pravnim pitanjima. Ujednačavanje sudske prakse ne smije se shvatiti kao ograničenje sudijske nezavisnosti. Sudijska nezavisnost ne znači pravo na proizvoljno ili neobrazloženo odstupanje od ranije prakse. Naprotiv, obaveza da se slični predmeti rješavaju jednako, ili da se odstupanje jasno obrazloži, jača kvalitet sudskog odlučivanja i povjerenje u sudove. Ova reforma treba biti povezana sa objavljivanjem sudskih odluka, radom odjeljenja sudske prakse, digitalnim bazama sudske prakse, oglednim sporom i edukacijom sudija i službenih osoba u organima uprave. 10. Apstraktna i konkretna kontrola zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata Deseta prioritetna reforma odnosi se na apstraktnu i konkretnu kontrolu zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata. Pojedinačni upravni akti često se zasnivaju na pravilnicima, odlukama, uputstvima, programima, konkursnim pravilima, cjenovnicima i drugim opštim aktima koje donose organi uprave, javne ustanove, javna preduzeća, agencije, komore ili druga javnopravna tijela. Ako je takav opšti akt nezakonit, Stranica 12 pojedinačni akti doneseni na njegovom osnovu mogu biti formalno usklađeni sa tim aktom, ali suštinski zasnovani na nezakonitom normativnom osnovu. U praksi nije uvijek dovoljno jasno kojim putem, pred kojim sudom i u kojem postupku se može ispitati zakonitost takvih opštih akata. Zbog toga se može dogoditi da stranka osporava pojedinačni upravni akt, dok stvarni izvor nezakonitosti ostaje opšti akt koji nastavlja proizvoditi pravne posljedice i u drugim predmetima. Zato bi trebalo urediti dva oblika kontrole zakonitosti opštih akata. Prvi oblik je apstraktna kontrola zakonitosti, kao samostalan postupak pred nadležnim najvišim sudom odgovarajućeg nivoa. U tom postupku sud bi ocjenjivao da li je podzakonski propis ili drugi opšti akt u skladu sa zakonom i aktom više pravne snage. Zakonom bi trebalo propisati ko može pokrenuti takav postupak, koji akti mogu biti predmet kontrole, koji sud je nadležan, kakvo dejstvo ima odluka i kako se odluka objavljuje. Drugi oblik je konkretna kontrola zakonitosti, u okviru pojedinačnog upravnog spora. Ako sud u konkretnom predmetu utvrdi da je pojedinačni upravni akt zasnovan na nezakonitom opštem aktu, mora imati jasan procesni mehanizam da takav akt ne primijeni u konkretnom predmetu ili da pokrene postupak apstraktne kontrole pred nadležnim sudom. Posebno je važno razgraničiti kontrolu zakonitosti opštih akata od ustavnosudske kontrole ustavnosti. Predložena reforma ne bi zadirala u nadležnosti ustavnih sudova za ocjenu ustavnosti. Ona bi se odnosila na sudsku kontrolu usklađenosti podzakonskih i drugih opštih akata sa zakonom i aktima više pravne snage. Ova reforma bi imala preventivni i sistemski značaj. Umjesto da se veliki broj pojedinačnih akata poništava jedan po jedan, sud bi mogao ukloniti ili odbiti primjenu nezakonitog opšteg akta koji je izvor problema. Time bi se jačala zakonitost uprave, smanjio broj sporova i obezbijedila potpunija sudska zaštita. VI. Normativni pravac izmjena Predložene reforme mogu se ostvarivati kroz više povezanih normativnih pravaca. Njihova realizacija ne zahtijeva jedinstven zakon na nivou Bosne i Hercegovine, niti promjenu ustavne raspodjele nadležnosti, nego usklađeno djelovanje nadležnih zakonodavnih i izvršnih organa na državnom, entitetskom i nivou Brčko distrikta Bosne i Hercegovine. Osnovni normativni pravac odnosi se na izmjene i dopune zakona o upravnim sporovima. To su: Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine, Zakon o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine, Zakon o upravnim sporovima Republike Srpske i Zakon o upravnim sporovima Brčko distrikta Bosne i Hercegovine. U tim zakonima potrebno je razmotriti dopune koje se odnose na spor pune jurisdikcije, izvršenje presuda, posljedice nepostupanja organa, javnu i usmenu raspravu, ograničeno pravo na žalbu, ogledni spor, zainteresirano lice, ništavost upravnog akta, granice sudskog ispitivanja zakonitosti, troškove, kontrolu zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata, te ujednačavanje sudske prakse. Stranica 13 Posebno je važno da odredbe o sporu pune jurisdikcije budu jasnije, šire i funkcionalnije uređene. Zakoni bi trebali precizno propisati kada sud može, a kada mora sam riješiti upravnu stvar. To je naročito važno u slučajevima ponovljenog poništavanja upravnog akta, nepostupanja organa po presudi, pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, dovoljno razjašnjenih činjenica iz spisa ili opasnosti od teško popravljive štete za stranku. U dijelu koji se odnosi na izvršenje presuda, zakoni o upravnim sporovima trebali bi sadržavati jasnije rokove, obavezu organa da postupi po pravnom shvatanju i obaveznim uputama suda, obavezu obavještavanja suda i stranke o preduzetim radnjama, kao i posljedice ako organ ne postupi u skladu sa presudom. Te posljedice mogu uključivati mogućnost meritornog odlučivanja suda, procesne novčane kazne i obavještavanje nadležnih nadzornih organa. U vezi sa procesnim novčanim kaznama za nepostupanje, potrebno je normativno odrediti ko je adresat kazne, kada se kazna može izreći, u kojem iznosu, po kojem postupku i uz koje pravne lijekove. Odredbe moraju biti dovoljno precizne da spriječe proizvoljnost, ali i dovoljno efikasne da ne ostanu samo formalna prijetnja. Odredbe o javnoj i usmenoj raspravi trebalo bi urediti tako da rasprava bude pravilo u predmetima u kojima su sporne odlučne činjenice, u kojima stranke predlažu izvođenje dokaza, u kojima sud razmatra odlučivanje u sporu pune jurisdikcije ili u kojima to zahtijevaju razlozi pravičnog suđenja. Istovremeno, zakon treba jasno propisati slučajeve u kojima sud može odlučiti bez rasprave. U pogledu žalbe, moguće je razmotriti više modela: žalbu samo u predmetima spora pune jurisdikcije, žalbu u predmetima u kojima je održana rasprava i u kojima je sud sam utvrđivao činjenice, žalbu u važnim statusnim, imovinskim ili javnopravnim predmetima, žalbu po dopuštenju zbog važnog pravnog pitanja ili kombinovani model. Uvođenje oglednog upravnog spora zahtijeva posebno procesno uređenje. Zakon bi trebao propisati uslove za određivanje oglednog predmeta, broj ili vrstu sličnih predmeta koji opravdavaju takvo postupanje, ko može predložiti ogledni spor, ko bira ogledni predmet, kako se zastaje sa ostalim postupcima, kako se ogledna odluka objavljuje i kakvo dejstvo ima u ostalim predmetima. Kontrola zakonitosti podzakonskih propisa i drugih opštih akata zahtijeva jasnu normativnu razradu. Potrebno je posebno urediti apstraktnu kontrolu, kao samostalan postupak za ocjenu zakonitosti opšteg akta, i konkretnu kontrolu, kao pitanje koje se javlja u pojedinačnom sudskom postupku. Pri tome je nužno precizno razgraničiti sudsku kontrolu zakonitosti od ustavnosudske kontrole ustavnosti. Drugi normativni pravac odnosi se na zakone o sudovima. U njima bi trebalo razmotriti odredbe koje se odnose na nadležnost sudova za odlučivanje o žalbi u upravnom sporu, nadležnost za apstraktnu kontrolu zakonitosti podzakonskih i drugih opštih akata, organizaciju upravnih odjeljenja, evidenciju sudske prakse, objavljivanje odluka i institucionalne mehanizme za ujednačavanje prakse. Treći normativni pravac odnosi se na zakone o sudskim taksama. Budući da se pravila o sudskim taksama nalaze u posebnim propisima, reforma taksi u upravnim sporovima ne može se provesti samo izmjenama zakona o upravnim sporovima. Potrebno je izmijeniti odgovarajuće zakone o sudskim taksama tako da se taksa u upravnom sporu plaća samo ako je tužba odbijena ili odbačena, nakon prijema sudske odluke, uz propisivanje da je vrijednost upravnog spora neprocjenjiva. Stranica 14 Četvrti normativni pravac odnosi se na Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine, sudske poslovnike i podzakonske akte koji uređuju unutrašnje poslovanje sudova. Ovaj pravac posebno je važan za objavljivanje sudske prakse, rad odjeljenja sudske prakse, ujednačavanje pravnih shvatanja, statističko praćenje upravnih sporova, evidentiranje ponovljenih poništenja upravnih akata i praćenje izvršenja presuda. Peti normativni pravac odnosi se na propise o javnoj upravi, državnoj službi, upravnoj inspekciji i disciplinskoj odgovornosti. Iako osnovne procesne posljedice nepostupanja treba urediti u zakonima o upravnim sporovima, povezani propisi trebali bi omogućiti da se neizvršenje sudske presude, ignorisanje pravnog shvatanja suda ili ponavljanje istih nezakonitosti prepoznaju i kao pitanje odgovornosti organa i službenih osoba u upravnom sistemu. Šesti normativni pravac odnosi se na tehničke i organizacione propise koji omogućavaju efikasniji rad sudova. Tu spadaju pravila o elektronskoj komunikaciji, digitalnom spisu, tonskom snimanju rasprava, elektronskoj dostavi, javnom objavljivanju odluka, pretrazi sudske prakse i evidentiranju povezanih ili masovnih predmeta. Predloženi normativni pravci mogu se realizovati fazno. U prvoj fazi prioritet treba dati izmjenama zakona o upravnim sporovima i zakonima o sudskim taksama, jer se njima najneposrednije utiče na položaj stranaka u upravnom sporu. Paralelno se mogu pripremati izmjene zakona o sudovima, Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine i sudskih poslovnika. U drugoj fazi mogu se razvijati institucionalni mehanizmi za praćenje izvršenja presuda, objavljivanje sudske prakse, ujednačavanje prav