Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona 1 SKUPŠTINA TUZLANSKOG KANTONA VLADA TUZLANSKOG KANTONA URED ZA ZAKONODAVSTVO TUZLANSKOG KANTONA KOMISIJA ZA OBRAZOVANJE, KULTURU, SPORT I MLADE SKUPŠTINE TUZLANSKOG KANTONA MINISTARSTVO OBRAZOVANJA I NAUKE TUZLANSKOG KANTONA PREDSJEDNICIMA POSLANIČKIH KLUBOVA INICIJATIVA ZA IZMJENE I DOPUNE ZAKONA O VISOKOM OBRAZOVANJU TUZLANSKOG KANTONA (osnovni tekst inicijative) I. UVOD Podnosilac inicijative obraća se nadležnim organima Tuzlanskog kantona radi razmatranja potrebe za izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona. Inicijativa se podnosi kao sistemski prijedlog za unapređenje normativnog okvira visokog obrazovanja, a ne kao zahtjev za rješavanje samo jednog pojedinačnog predmeta. Povod za inicijativu predstavljaju normativne nejasnoće i praktični problemi koji su se pokazali u primjeni važećeg Zakona, naročito u dijelu koji se odnosi na nadležnosti ministra, Ministarstva i Vlade Kantona, imenovanje i rad stručnih komisija, periodične i vanredne provjere ispunjenosti uslova, mjere nadzora, licenciranje studijskih programa, utvrđivanje broja i strukture studenata, radni i drugi akademski angažman akademskog osoblja nakon ispunjenja uslova za starosnu penziju, te zaštitu prava studenata. Važeći Zakon sadrži važne i korisne institute, ali pojedina pitanja nisu uređena dovoljno jasno i potpuno. Takvo stanje može dovesti do različite upravne prakse, pravne nesigurnosti, sporova pred nadležnim sudovima, kao i do nesrazmjernih posljedica po studente, akademsko osoblje i visokoškolske ustanove. Ova inicijativa nema za cilj smanjenje javnog nadzora nad visokim obrazovanjem. Naprotiv, njen cilj je da se javni nadzor učini zakonitijim, stručnijim, transparentnijim, efikasnijim i pravičnijim, uz istovremeno očuvanje akademske autonomije, zaštitu prava studenata i jačanje odgovornosti visokoškolskih ustanova. Konkretna normativna rješenja sadržana su u Prilogu 1 - Nacrt normativnih izmjena i dopuna ZOVO TK. Ovaj osnovni tekst inicijative ne ponavlja članove iz Priloga 1, nego izlaže razloge, ciljeve i sistemsku logiku predloženih izmjena. II. RAZLOZI ZA PODNOŠENJE INICIJATIVE 1. Nejasno razgraničenje nadležnosti ministra, Ministarstva i Vlade Kantona U praksi se pokazalo da važeći Zakon ne uređuje dovoljno jasno kada postupak vodi Ministarstvo kao organ uprave, kada odluku donosi Vlada Kantona, a kada kantonalni ministar može samostalno imenovati radno tijelo ili komisiju. Posebno je sporno pitanje da li ministar može, pozivanjem na opšte odredbe o rukovođenju Ministarstvom ili na interni pravilnik o unutrašnjoj organizaciji, samostalno imenovati komisiju čiji nalaz može biti osnov za zabranu upisa, oduzimanje licence ili zabranu rada. Zbog ozbiljnosti posljedica koje takve mjere mogu proizvesti, potrebno je zakonom precizirati da stručne provjere koje mogu dovesti do teških mjera prema visokoškolskoj ustanovi moraju provoditi zakonom uređene komisije, uz jasna pravila o imenovanju, sastavu, nezavisnosti, sukobu interesa i pravu ustanove da učestvuje u postupku. 2. Nedovoljno uređena nezavisnost i nepristrasnost stručnih komisija Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona 2 Stručne komisije imaju centralnu ulogu u postupcima utvrđivanja uslova za rad, licenciranja studijskih programa i provjere ispunjenosti kadrovskih, prostornih, tehničkih, bibliotečkih, laboratorijskih i drugih uslova. Ako zakon ne uređuje sastav komisije, sukob interesa i pravo ustanove na prigovor, postoji rizik da odluke od velike važnosti budu zasnovane na nalazima tijela čija objektivnost nije dovoljno obezbijeđena. Zbog veličine domaćeg sistema visokog obrazovanja posebno je važno urediti stvarni, potencijalni i prividni sukob interesa. Član komisije ne smije biti predstavnik konkurentskog interesa, niti lice koje je povezano sa ustanovom koja je predmet provjere. Istovremeno, sama činjenica da je stručnjak zaposlen na drugoj javnoj ili privatnoj visokoškolskoj ustanovi ne treba automatski voditi izuzeću, ako ne postoje konkretne okolnosti koje dovode u pitanje njegovu nepristrasnost. 3. Granice periodične i vanredne provjere ispunjenosti uslova Periodična i vanredna provjera ispunjenosti uslova je potreban instrument javnog nadzora, ali mora imati jasne granice. Ne bi bilo pravno prihvatljivo da se takva provjera pretvori u ponovno odlučivanje o istim činjenicama na osnovu kojih su već izdate dozvole za rad, licence, akreditacije ili drugi akti kojima je priznato ispunjavanje uslova. Zato je potrebno propisati da se u postupku provjere prvenstveno utvrđuje da li ustanova i dalje ispunjava uslove koji su bili osnov za ranije izdate akte, odnosno da li su nakon tih akata nastupile bitne promjene činjenica ili pravnih okolnosti. Ako su se promijenili propisi, standardi ili normativi, ustanovi se po pravilu mora ostaviti razuman rok za usklađivanje, osim u izuzetnim hitnim slučajevima. 4. Srazmjernost mjera i zaštita prava studenata Mjere prema visokoškolskoj ustanovi mogu imati posljedice koje prevazilaze odnos između ustanove i nadležnog organa. Zabrana upisa, oduzimanje licence ili zabrana rada neposredno pogađaju upisane studente, akademsko osoblje, ugovorne odnose, javni interes i ugled sistema visokog obrazovanja. Zbog toga zakon mora jasno razlikovati blaže i teže mjere, propisati postupnost, rokove za otklanjanje nedostataka i posebnu obavezu obrazlaganja srazmjernosti izrečene mjere. Posebno je potrebno urediti zaštitu prava studenata u slučajevima kada se prema ustanovi izriče teža mjera. Studenti ne smiju snositi nesrazmjerne posljedice zbog nepravilnosti za koje nisu odgovorni. Zakon zato treba predvidjeti mjere koje omogućavaju završetak započete akademske godine kada je to moguće, nastavak studija, izdavanje dokumentacije, priznanje položenih ispita i pravovremeno obavještavanje studenata. 5. Licenciranje studijskih programa i problem vremenski ograničenih licenci Licenciranje studijskih programa treba urediti kao postupak u kojem se provjeravaju akademski sadržaj, ciljevi i ishodi učenja, relevantnost programa, kao i kadrovski, prostorni, tehnički i drugi kapaciteti za njegovo izvođenje. Međutim, sama licenca za izvođenje programa ne bi trebalo da prestaje samo zbog proteka vremena ako ustanova i dalje ispunjava uslove i ako program nije bitno izmijenjen. Kontrola kvaliteta i uslova izvođenja studijskih programa treba se ostvarivati kroz akreditaciju, unutrašnji sistem osiguranja kvaliteta, periodične i vanredne provjere i nadzor. Ako postoji sumnja da ustanova više ne ispunjava uslove, nadležni organ može provesti provjeru i izreći mjeru u skladu sa zakonom. Međutim, formalno relicenciranje samo zbog proteka vremena stvara pravnu nesigurnost, posebno ako utiče na mogućnost blagovremenog raspisivanja konkursa i upisa studenata. 6. Utvrđivanje broja i strukture studenata Važeće odredbe člana 63. i člana 100. Zakona stvaraju nejasnoću u pogledu pitanja da li se prethodna saglasnost Vlade Kantona na broj i strukturu studenata odnosi samo na javne ili i na privatne visokoškolske ustanove. Kod javnih ustanova prethodna saglasnost Vlade može biti opravdana zbog osnivačkih prava, javnog finansiranja, budžetskih mjesta i planiranja javne obrazovne politike. Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona 3 Kod privatnih visokoškolskih ustanova primjerenije je da broj i strukturu studenata utvrđuje senat ustanove, ali isključivo u okviru dozvole za rad, licence, akreditacije, odobrenih studijskih programa, standarda, normativa i dokazanih kapaciteta. Takvo rješenje ne znači neograničenu slobodu upisa, nego vezivanje upisa za objektivne i provjerljive uslove. Posebno je potrebno urediti dodatni upis kandidata nakon konačne rang-liste. Ako javna ustanova može pod određenim uslovima izvršiti dodatni upis, onda i privatna ustanova treba imati funkcionalno uporedivu mogućnost, ali samo u okviru odobrenih i dokazanih kapaciteta i uz nadzor Ministarstva. 7. Radni i drugi akademski angažman nakon ispunjenja uslova za starosnu penziju Akademski rad ima posebnu prirodu. Kvalitet nastave, mentorstva i naučnoistraživačkog rada često zavisi od iskustva, akademskog autoriteta i kontinuiteta nastavnika. Zbog toga Zakon treba jasno urediti prestanak ugovora o radu, mogućnost produženja radnog odnosa do kraja akademske godine u kojoj nastavnik navršava 70 godina života, ponovno zasnivanje radnog odnosa nakon ostvarivanja prava na penziju, kao i izuzetni akademski angažman nakon 70. godine života. Takvo rješenje ne treba biti privilegija pojedinca niti trajna zamjena za razvoj mlađeg nastavnog kadra. Ono treba biti ograničeno, obrazloženo i vezano za stvarnu potrebu nastavnog procesa, važeće akademsko zvanje, jasno utvrđena nastavna ili mentorska zaduženja, ugovorni osnov i, gdje je potrebno, zdravstvenu sposobnost. 8. Potreba za jasnim odnosom upravnog i inspekcijskog nadzora Važno je jasno razgraničiti upravni nadzor Ministarstva, inspekcijski nadzor i stručnu provjeru putem komisije. Ministarstvo treba pratiti zakonitost, tražiti dokumentaciju, davati upozorenja, nalagati usklađivanje i pokretati odgovarajuće postupke. Inspekcija treba vršiti neposrednu kontrolu na terenu i preduzimati mjere iz svoje nadležnosti. Stručna komisija treba davati stručnu ocjenu kada je potrebno ocijeniti uslove za rad ili izvođenje studijskog programa. Bez takvog razgraničenja postoji rizik da se inspekcijski zapisnik ili interni administrativni akt koristi kao zamjena za stručnu ocjenu komisije, iako se radi o pitanjima koja zahtijevaju akademsku i stručnu ekspertizu. III. CILJEVI PREDLOŽENIH IZMJENA Predložene izmjene i dopune Zakona treba da ostvare sljedeće ciljeve: 1. jasno razgraničenje nadležnosti ministra, Ministarstva i Vlade Kantona; 2. zakonito, stručno, nezavisno i nepristrasno imenovanje komisija, uz sprečavanje stvarnog, potencijalnog i prividnog sukoba interesa; 3. jačanje prava visokoškolskih ustanova na izjašnjenje, učešće u postupku, prigovor na sastav komisije i očitovanje na nalaze komisije prije donošenja odluke; 4. jasno razdvajanje postupka provjere uslova, granica te provjere i mjera koje se mogu izreći zbog neispunjavanja uslova; 5. sprečavanje da se periodična ili vanredna provjera pretvori u ponovno odlučivanje o istim činjenicama; 6. postepenost i srazmjernost mjera nadzora; 7. zaštita prava studenata kod mjera prema visokoškolskoj ustanovi; 8. licenciranje studijskih programa bez pravne nesigurnosti koja proizlazi iz formalnog relicenciranja samo zbog proteka vremena; 9. jasno razlikovanje javnih i privatnih visokoškolskih ustanova kod utvrđivanja broja i strukture studenata; 10. vezivanje upisa na privatnim ustanovama za odobrene i dokazane kapacitete; 11. savremeniji i precizniji režim radnog i drugog akademskog angažmana akademskog osoblja nakon ispunjenja uslova za starosnu penziju; 12. smanjenje pravne nesigurnosti, broja upravnih sporova i rizika od materijalne i reputacijske štete; Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona 4 13. jačanje povjerenja javnosti u zakonitost, stručnost, transparentnost i nepristrasnost postupanja organa nadležnih za visoko obrazovanje. IV. SAŽETAK PREDLOŽENIH IZMJENA Detaljan normativni tekst predloženih izmjena nalazi se u Prilogu 1. U osnovnom tekstu inicijative predložene izmjene izlažu se samo po tematskim cjelinama, radi preglednosti i lakšeg razmatranja inicijative u nadležnim organima. Tematska cjelina Suština predloženog rješenja Načela postupanja Uvođenje opštih načela zakonitosti, pravne sigurnosti, jednakog postupanja, stručnosti, nepristrasnosti, srazmjernosti, zaštite legitimnih očekivanja, akademske autonomije i prava studenata. Stručne komisije Preciziranje imenovanja, sastava, stručnosti, sadržaja izvještaja, izjave o nepristrasnosti, sukoba interesa, prava na prigovor i prava ustanove da se izjasni o nalazu. Periodična i vanredna provjera Uređenje granica provjere, tereta dokazivanja bitno promijenjenih činjenica i obaveze da se ustanova izjasni prije donošenja odluke. Mjere prema ustanovi Uvođenje postupnosti i srazmjernosti mjera, sa posebnim uslovima za oduzimanje licence i zabranu rada kao krajnje mjere. Prava studenata Obaveza da se kod težih mjera istovremeno utvrde mjere zaštite prava upisanih studenata. Licenciranje programa Razdvajanje licenciranja novog programa, komisije za licenciranje, trajanja licence i bitnih odnosno manjih izmjena programa. Broj i struktura studenata Razlikovanje javnih i privatnih ustanova, pri čemu se kod privatnih ustanova upis vezuje za odobrene i dokazane kapacitete, a dodatni upis posebno uređuje. Akademsko osoblje nakon penzije Razlikovanje prestanka radnog odnosa, produženja do 70. godine, ponovnog zasnivanja radnog odnosa i izuzetnog akademskog angažmana nakon 70. godine. Nadzor Razgraničenje upravnog nadzora, inspekcijskog nadzora i stručne provjere putem komisije. Prelazne odredbe Uređenje započetih postupaka, ranije izdatih licenci, podzakonskih akata, opštih akata ustanova, započetih konkursa i zatečenog akademskog angažmana. V. SISTEMSKI RAZLOZI ZA PREDLOŽENE IZMJENE Visoko obrazovanje je oblast u kojoj se javni interes ne ostvaruje samo represivnim mjerama, nego prvenstveno jasnim pravilima, predvidivim postupcima, stručnom provjerom kvaliteta i poštovanjem akademske autonomije. Kada zakon ostavlja prostor za različita tumačenja, povećava se rizik od upravne proizvoljnosti, nejednake primjene prava i sudskih sporova. Sistemski razlog za predložene izmjene jeste potreba da se uspostavi ravnoteža između tri legitimna cilja: efikasnog javnog nadzora, zaštite autonomije visokoškolskih ustanova i zaštite prava studenata. Nijedan od ova tri cilja ne smije biti apsolutiziran. Javni nadzor mora postojati, ali mora biti zakonit, stručan i srazmjeran. Autonomija ustanova mora biti poštovana, ali ne može isključiti zakonit nadzor. Prava studenata moraju biti zaštićena i kada se prema ustanovi izriče mjera zbog utvrđenih nepravilnosti. Predložene izmjene su usmjerene upravo na takvu ravnotežu. One ne ukidaju ovlaštenja Ministarstva i Vlade Kantona, nego ih preciziraju. Ne slabe nadzor, nego ga čine jasnijim i otpornijim na osporavanje. Ne Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona 5 daju privatnim ustanovama povlašten položaj, nego upis vežu za objektivno odobrene i dokazane kapacitete. Ne omogućavaju neograničen angažman penzionisanih nastavnika, nego uvode jasne uslove i ograničenja. VI. UPOREDNO-PRAVNI RAZLOZI Uporedna rješenja u državama regiona i evropskim sistemima visokog obrazovanja potvrđuju nekoliko zajedničkih principa koji su relevantni za predložene izmjene ZOVO TK. 14. stručna provjera kvaliteta i uslova rada mora biti unaprijed uređena, institucionalno odgovorna i zasnovana na jasnim kriterijima; 15. licenciranje, akreditacija i nadzor imaju različite funkcije i ne treba ih normativno miješati; 16. privatne visokoškolske ustanove kontrolišu se kroz dozvolu za rad, akreditaciju, odobrene studijske programe, kapacitete, standarde i nadzor, dok se godišnja saglasnost izvršne vlasti najčešće vezuje za javno finansiranje, javne ustanove ili posebne režime regulisanih profesija; 17. akademska autonomija ne isključuje javnu kontrolu, ali zahtijeva da kontrola bude zakonom uređena, stručna, obrazložena i srazmjerna; 18. angažman iskusnog akademskog osoblja nakon opšte starosne granice za penziju može biti dopušten pod jasnim uslovima, naročito radi kontinuiteta nastave, mentorstva i naučnoistraživačkog rada. Ovi principi su naročito važni za male sisteme visokog obrazovanja, u kojima se javne i privatne ustanove nalaze u neposrednom akademskom i tržišnom okruženju, a broj dostupnih eksperata je ograničen. Upravo zato je potrebno izričito urediti nepristrasnost komisija, sukob interesa i pravo ustanove da ukaže na razloge za izuzeće. VII. POSEBNO OBRAZLOŽENJE KLJUČNIH CJELINA 1. Komisije i stručna ocjena Najvažnije odluke u oblasti visokog obrazovanja ne smiju biti zasnovane samo na internim administrativnim ocjenama. Kada se odlučuje o ispunjenosti stručnih uslova, naročito onih čije neispunjavanje može dovesti do zabrane upisa, oduzimanja licence ili zabrane rada, organ mora raspolagati jasnom, potpunom i obrazloženom stručnom ocjenom. Komisija mora navesti činjenice, dokaze, primijenjene propise, standarde i normative, kao i zaključak o tome da li su nedostaci otklonjivi i u kojem roku. 2. Provjera uslova i mjere Predloženi model razlikuje utvrđivanje nepravilnosti od izbora mjere. Nije svaka nepravilnost osnov za najtežu mjeru. Ako je nedostatak otklonjiv, organ treba prvenstveno ostaviti rok za otklanjanje. Teže mjere treba izricati tek kada blaže mjere nisu dovoljne, uz posebno obrazloženje zašto je izabrana mjera nužna i srazmjerna. 3. Licence studijskih programa Predloženo rješenje polazi od toga da licenca za izvođenje studijskog programa ne treba prestati samo zbog proteka vremena. Ako se program ne mijenja bitno i ako ustanova ispunjava uslove, javni interes se bolje štiti kroz akreditaciju, nadzor i periodičnu ili vanrednu provjeru, nego kroz automatsko relicenciranje koje može proizvesti neizvjesnost i administrativne blokade. 4. Upis studenata U dijelu upisa studenata predložene izmjene zadržavaju razumnu razliku između javnih i privatnih ustanova. Kod javnih ustanova Vlada Kantona ima legitimnu ulogu zbog javnog finansiranja i osnivačkih prava. Kod privatnih ustanova javni interes se ostvaruje tako što se upis ograničava na odobrene i dokazane kapacitete, uz nadzor Ministarstva i mogućnost zabrane upisa iznad tih kapaciteta. Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona 6 5. Akademsko osoblje Predložena rješenja o akademskom osoblju nastoje izbjeći dvije krajnosti: automatsko isključenje iskusnog nastavnika čim ispuni opšte uslove za penziju i neograničeno zadržavanje nastavnika bez objektivne potrebe. Zbog toga se predlažu jasno odvojeni režimi: produženje radnog odnosa do 70. godine, ponovno zasnivanje radnog odnosa do 70. godine i izuzetni akademski angažman nakon 70. godine, sve uz odluku senata i obrazloženje potrebe nastavnog procesa. 6. Nadzor Predložene izmjene jasno razdvajaju upravni nadzor, inspekcijski nadzor i stručnu provjeru. Takvo razgraničenje je važno kako bi se spriječilo da organ uprave ili inspekcija preuzmu ulogu stručne komisije kada je za odluku potrebna akademska, stručna ili akreditaciona ocjena. VIII. PREDLOŽENI PRILOZI UZ INICIJATIVU Radi preglednosti i lakšeg postupanja nadležnih organa, predlaže se da se uz osnovni tekst inicijative dostave sljedeći prilozi: 19. Prilog 1 - Nacrt normativnih izmjena i dopuna Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona; 20. Prilog 2 - Pregled ključnih problema i predloženih rješenja, u tabelarnoj formi; 21. Prilog 3 - Uporedno-pravna tabela sa pregledom relevantnih rješenja iz odabranih domaćih i stranih sistema. Prilog 1 predstavlja radni tekst mogućih zakonskih izmjena. Njegova svrha nije da ograniči zakonodavca, nego da pokaže da se uočeni problemi mogu riješiti preciznim, sistemski povezanim i primjenjivim normativnim rješenjima. IX. ZAKLJUČAK I PRIJEDLOG ZA POSTUPANJE Predložene izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona potrebne su radi jačanja pravne sigurnosti, zakonitosti, stručnosti i transparentnosti postupanja nadležnih organa u oblasti visokog obrazovanja. Inicijativa polazi od stava da javni nadzor nad visokim obrazovanjem mora biti djelotvoran, ali i jasno normiran. Najteže mjere prema visokoškolskoj ustanovi moraju biti zasnovane na zakonu, stručnoj ocjeni, pravu na izjašnjenje, potpunom obrazloženju i načelu srazmjernosti. Istovremeno, studenti moraju biti posebno zaštićeni od nesrazmjernih posljedica mjera koje se izriču ustanovi. Predložena rješenja doprinose i jednakom postupanju prema javnim i privatnim visokoškolskim ustanovama. Razlike između javnih i privatnih ustanova treba zadržati tamo gdje za njih postoji objektivno i razumno opravdanje, naročito u pogledu javnog finansiranja i osnivačkih prava. Međutim, tamo gdje se radi o dozvoljenom obimu rada, upisu u okviru odobrenih kapaciteta, licenciranju programa, stručnim komisijama i procesnim garancijama, pravila moraju biti jednaka, jasna i predvidiva. Imajući u vidu navedeno, predlaže se da Skupština Tuzlanskog kantona, Vlada Tuzlanskog kantona, Ured za zakonodavstvo, nadležna skupštinska komisija, Ministarstvo obrazovanja i nauke i predsjednici poslaničkih klubova, svako u okviru svojih nadležnosti, razmotre ovu inicijativu i priložene materijale, te pokrenu postupak pripreme i usvajanja odgovarajućih izmjena i dopuna Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona. Predlaže se i da se o ovoj inicijativi, prije utvrđivanja konačnog teksta izmjena, pribave mišljenja zainteresovanih visokoškolskih ustanova, predstavnika studenata, akademske zajednice, Agencije za razvoj visokog obrazovanja i osiguranje kvaliteta Bosne i Hercegovine, Savjeta za visoko obrazovanje, nadležnih inspekcijskih organa i drugih relevantnih subjekata. S poštovanjem, Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona 7 ______________________________ Podnosilac inicijative