Huub Dijstelbloem, Paul den Hoed, Jan Willem Holtslag & Steven Schouten (red.) W E T E N S C H A P P E L I J K E R A A D V O O R H E T R E G E R I N G S B E L E I D A M S T E R D A M U N I V E R S I T Y P R E S S Het gezicht van de publieke zaak ope n ba a r be s t u u r on der oge n Het gezicht van de publieke zaak De serie ‘Verkenningen’ omvat studies die in het kader van de werkzaamheden van de wrr tot stand zijn gekomen en naar zijn oordeel van zodanige kwaliteit en betekenis zijn dat publicatie gewenst is. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid De wrr is gevestigd: Lange Vijverberg 4-5 Postbus 20004 2500 EA ’s-Gravenhage Telefoon 070-356 46 00 Telefax 070-356 46 85 E-mail info@wrr.nl Website http://www.wrr.nl WETENSCHAPPELIJKE RA AD VOOR HET REGER I NGSBELEID Amsterdam University Press, Amsterdam 2010 Huub Dijstelbloem, Paul den Hoed, Jan Willem Holtslag en Steven Schouten (red.) Het gezicht van de publieke zaak openba a r best u u r onder ogen Omslagfoto: Overleg in ’t Torentje 13 maart 2009, Roel Rozenburg/Den Haag Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen isbn 978 90 8964 262 2 e -isbn 978 90 8451 322 2 nur 759 / 754 © wrr / Amsterdam University Press, Den Haag / Amsterdam 2010 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opge- slagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daar- voor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden. inhoudsopgave Ten geleide Woord van dank 1 De veranderende architectuur van het bestuur Huub Dijstelbloem & Jan Willem Holtslag 1.1 Een constitutioneel probleem 1.1.1 Functionalisering van bestuur 1.1.2 Overal en nergens 1.1.3 Vragen voor het openbaar bestuur 1.2 Positie en kenmerken van het openbaar bestuur 1.2.1 Object, omgeving, perspectief 1.2.2 Vier kenmerken 1.2.3 Bindend 1.2.4 Handelingsvermogend 1.2.5 Pluralistisch 1.2.6 Ter verantwoording te roepen en controleerbaar 1.3 Vier ontwikkelingen 1.3.1 Differentiatie van het bestuur 1.3.2 De verspreiding van het politieke 1.3.3 Fragmentering van het publiek 1.3.4 Bevraging van gezag 1.4 Pijnpunten in het bestuur 1.4.1 Coördineren of politiseren 1.4.2 Onzichtbare politiek, ongehoorde burgers 1.4.3 Meerdere publieken dienen 1.4.4 Van legitimiteit naar (her)winnen van gezag 1.4.5 Bestuur uit het lood? 2 ‘De publieke zaak wil publiek worden behandeld’: een blik op de ontwikkeling van het openbaar bestuur in Nederland sinds 1848 Paul den Hoed & Steven Schouten 2.1 Het ‘verbond’ tussen staat en burgers en de ‘wederzijdse doordringing’ van staatsbestuur en publieke betrokkenheid, 1848-1917 2.1.1 De liberale scheiding van staat en maatschappij, 1848-1870 2.1.2 Burgerparticipatie en nieuwe politiek, 1870-1890 2.1.3 ‘Wederzijdse doordringing’ van staat en maatschappij, 1890-1917 2.2 Moeizaam staatsbestuur en ambivalente publieke betrokkenheid, 1917-1945 2.2.1 Verzuiling, corporatisme en functionele decentralisatie, 1917-1929 5 11 13 15 15 17 18 21 23 23 25 28 29 30 31 33 33 37 39 41 43 43 46 48 51 53 55 57 58 61 65 70 71 74 76 77 80 86 87 93 99 105 105 107 107 109 110 111 116 118 120 120 122 125 125 130 130 134 139 143 143 144 144 het gezicht van de publieke zaak 6 2.2.2 Centralisering van staatsbestuur en de zoektocht naar politieke vernieu- wing, 1929-1945 2.3 Centraal staatsbestuur en de maakbaarheid van publieke betrokkenheid, 1945-1977 2.3.1 Consensus, overleg en een gecentraliseerde ‘zuilenstaat’, 1945-1959 2.3.2 Centraal staatsbestuur, beleid en ‘burgerlijke ongehoorzaamheid’, 1959-1977 2.4 Staatsbestuur en publieke betrokkenheid met een januskop, 1977-2010 2.4.1 Financieel beheer en institutionele liberalisering, 1977-2002 2.4.2 Integratievraagstuk en hernieuwd burgerschap, 2002-2010 2.5 Tot slot: enkele bevindingen 3 De internationalisering van beleid. Implicaties voor het openbaar bestuur Kutsal Yesilkagit & Sebastiaan Princen 3.1 Inleiding: bestuur en beleid over meerdere banden 3.2 Het spel tussen beleidsarena’s 3.2.1 Uploaden en downloaden 3.2.2 Uploaden en downloaden door de Nederlandse centrale overheid: enige empirische cijfers 3.3 Downloading: de eu als actor en arena 3.3.1 De invloed van de eu op Nederland 3.3.2 Van invloed naar interactie 3.3.3 De eu als alternatieve beleidsarena 3.4 Uploading: de Nederlandse staat en de internationalisering van beleid 3.4.1 De internationalisering van beleid en de fragmentatie van beleids- vorming 3.4.2 De internationalisering van beleid en de fragmentatie van de beleids- uitvoering 3.5 Transnationale overheidsnetwerken en Nederland 3.5.1 Dimensies en variëteit van transnationale overheidsnetwerken 3.6 Implicaties voor het Nederlandse openbaar bestuur 3.6.1 Stap 1: het stellen van prioriteiten en inventariseren van sterke/zwakke punten 3.6.2 Stap 2: een strategische keuze tussen beleidsarena’s 3.7 Conclusie 4 Tussen tafel en tribune. Het handelingsvermogen van het Neder- landse openbaar bestuur in de Europese tussensfeer Luuk van Middelaar 4.1 Inleiding 4.2 Geboorte en bestendiging van de Europese tussensfeer 4.2.1 Drie sferen van Europese politiek: buitensfeer, binnensfeer, tussensfeer 147 148 150 154 154 156 160 161 165 166 168 169 173 177 181 185 185 188 191 195 199 205 206 211 215 217 217 219 222 224 230 239 241 241 inhoudsopgave 7 4.2.2 Vervlechting van belangen: de crisis van de ‘lege stoel’ (1965-1966) en de dwang van de tafel 4.2.3 Druk van de buitenwereld: de val van de Berlijnse Muur (1989) en de Unie 4.2.4 De Europese Raad van regeringsleiders 4.3 Het Nederlandse onbehagen bij de tussensfeer 4.3.1 Nederland in de Europese binnen- en buitensfeer 4.3.2 Haagse huiver jegens de bestendiging van de tussensfeer 4.4 Het spel aan tafel 4.4.1 Trek de conclusies uit het belang van de Europese Raad 4.4.2 Erken Europa als club van lidstaten 4.4.3 Neem initiatief 4.5 Drie strategieën om publiek te winnen 4.5.1 Duitse strategie: identiteit, cultuur- en symboolpolitiek 4.5.2 Romeinse strategie: klanten 4.5.3 Griekse strategie: de democratische arena 4.5.4 Tribune & tafel – concluderende opmerkingen 5 Planologie extended. Naar een nieuwe toekomst van ruimtelijk openbaar bestuur Luuk Boelens 5.1 Planologie en openbaar bestuur 5.2 Planologie in een relationele ruimte 5.3 Openbaar bestuur in een relationele ruimte 5.4 Een delta-havenassociatie 5.5 Ruimtelijk openbaar bestuur als een relationele complexiteit 6 ‘t Is maar wat je democratie noemt... Will Tiemeijer 6.1 Wat we weten over de steun voor democratie? 6.2 Problemen met deze cijfers 6.3 Een gedeeld volk? 6.4 Empirische gegevens 6.4.1 Wat is democratie? 6.4.2 Meer directe democratie 6.4.3 Gedeeldheid 6.4.4 Oordeel over ‘de Nederlandse democratie’ 6.5 Beschouwing: onvrede als kennisprobleem Bijlage 7 Nieuwe scheidslijnen en de turbulente relatie tussen politiek, media en burgers Maud Adriaansen & Philip van Praag 7.1 Inleiding 7.2 Veranderingen in de mediamarkt 7.2.1 De opkomst van de medialogica 7.2.2 Groeiend wantrouwen tussen media en politiek 7.3 Nieuwe politieke scheidslijnen en de positie van de media 7.3.1 Veranderende burgers: zwevende kiezers en zappende kijkers 7.3.2 Een nieuwe politieke scheidslijn 7.3.3 De invloed van nieuwe scheidslijnen op de positie van de media 7.3.4 De culturele dimensie en het mediagebruik van burgers 7.3.5 De aansluiting tussen media en burgers 7.4 Gevolgen voor de intermediaire rol van de media 7.5 Conclusie 8 De producentenbenadering Menno van der Veen, Susanne Sleenhoff & Tanja Klop 8.1 Inleiding 8.1.1 Producenten versus consumenten 8.1.2 Opbouw 8.2 Consumenten 8.2.1 Consumentensamenleving 8.2.2 Sociale contracten 8.2.3 Wantrouwen 8.2.4 Consumentisme 2.0 8.3 Producenten 8.3.1 Schets van producentensamenleving 8.3.2 Het ambt burger 8.3.3 Omgeving 8.3.4 Korte samenvatting 8.4 Evenementen en participatie 8.4.1 Evenementen 8.4.2 Participatie 8.4.3 Reflectie op evenementen 8.4.4 Tot slot 9 Onvoorspelbare verantwoording. Meervoudige verantwoording en de nieuwsmedia Thomas Schillemans 9.1 Inleiding 9.2 Voorspelbare publieke verantwoording 9.2.1 Publieke verantwoording 9.2.2 Hiërarchie en voorspelbaarheid 9.3 Horizontaal en onvoorspelbaar bestuur 9.3.1 Horizontalisering beleidsuitvoering 9.3.2 Horizontalisering publieke verantwoording 8 het gezicht van de publieke zaak 243 245 250 253 253 255 258 262 264 266 269 273 273 273 274 275 276 279 279 281 282 282 286 288 294 294 294 297 300 302 305 305 307 307 309 310 310 311 9.4 Verantwoording aan de media 9.5 Verantwoording en onvoorspelbaarheid 9.5.1 Verantwoordingsregime: van hiërarchie naar redundantie 9.5.2 Verantwoordingmechanismen: van rechtmatigheid naar prestaties 9.5.3 Doel van verantwoording: van naleven naar verbeteren 9.6 Slot 10 Van ondergraving naar ondervraging. Over de vormgeving van gezag in een gemediatiseerde wereld Wytske Versteeg & Maarten Hajer 10.1 Inleiding 10.2 De politiek is een drama: de dramaturgie van het politieke spel 10.3 Ouderwets gezag: de klassiek-modernistische orde 10.4 De stem(men) van het gezag: een alternatieve conceptualisering 10.5 Het meervoud van media? Representatie in veelvoud 10.6 Casus hpv -vaccinatiecampagne: tussen kernboodschap en kapperspraatje 10.7 De voorlichting voorbij: gezaghebbend spreken in een gemediatiseerde publieke sfeer Over de auteurs Literatuur 9 inhoudsopgave 314 319 321 323 326 327 333 333 333 335 338 341 345 353 361 367 ten geleide Het openbaar bestuur heeft de afgelopen jaren een steeds prominentere plaats gekregen in het politieke en wetenschappelijke debat. Was die discussie aanvanke- lijk nog beperkt tot kringen van bestuurskundigen, in betrekkelijk korte tijd is het een onderwerp geworden waarover door vele commentatoren wordt gepubliceerd. Uiteraard laten ook diverse adviesorganen, de wrr incluis, zich niet onbetuigd. De Raad heeft de afgelopen tien jaar al eerder aan de toekomst van het openbaar bestuur aandacht besteed. Te denken valt aan Lerende overheid (2006), Bewijzen van goede dienstverlening (2004) en Het borgen van publiek belang (2000). Een lacune in dit debat is dat vaak wordt gesproken over het openbaar bestuur, maar dat zelden de aandacht wordt gericht op het openbare karakter van dat bestuur. Dat specifieke karakter uit zich in vier kenmerken: het is – ideaaltypisch – bindend, handelingsvermogend, pluralistisch en controleerbaar. De afgelopen decennia is het accent vooral op het controlerende aspect komen te liggen. Om het openbare karakter van dat bestuur te waarborgen, behoeven het bindende, handelende en pluralistische aspect echter eveneens zorg. De vraag hoe dat moet, dus hoe beter zorg kan worden besteed aan het openbare karakter, verdient een centralere plaats op de bestuurlijke en wetenschappelijke agenda. Uitgangspunt in deze Verkenning is dat het Nederlandse bestuur historisch gezien een sterke maatschappelijke oriëntatie kent. Die heeft het bestuur sterk verweven doen raken met diverse vormen van betrokkenheid van maatschappelijke groepen en organisaties. Het is die openbare oriëntatie die te weinig gehanteerd wordt als zoeklicht bij het overdenken van de toekomst van het bestuur. Het bestuur heeft namelijk sinds de jaren tachtig en negentig van de twintigste eeuw een ander aanzien gekregen. De functies zijn in toenemende mate van de instituties ontkoppeld. Privatisering, verzelfstandiging en invoering van markt- mechanismen – geïnspireerd door het zogeheten New Public Management – hebben van Nederland vooral een regulatieve staat gemaakt. Bestuur en politiek hebben binnen die regulatieve staat een nieuwe relatie ontwikkeld. De klassieke instituties zijn daarin ten gunste van de functies op de achtergrond geraakt. Om een nieuwe invulling van de bestuurlijke verhoudingen van het openbaar bestuur kracht en vitaliteit te geven, is een hernieuwde doordenking van proble- men en oplossingsrichtingen voor het huidige bestuurlijke stelsel van belang. Het zoeken is naar een nieuwe balans van de klassieke instituties van het bestuur met de huidige bestuurlijke en maatschappelijke realiteit. 11 Op een viertal terreinen verdient dit in het bijzonder aandacht: 1 Institutionele differentiatie. Nederland is medevormgever van de Europese Unie. Het nieuwe Europese Unie Verdrag vergroot die betrokkenheid. Maar hoe kan het Nederlandse bestuur daaraan het beste zorg besteden, en hoe kan het bestuur eerder en adequater reageren op wat in Europa op de agenda staat, of zelf initiatief ontplooien? 2 Proliferatie van het bestuur. De functies van het bestuur zijn op afstand van de instituties komen te staan. Vooral bij het vraagstuk van de zelfstandige bestuursorganen ( zbo ’s) en de verhouding ervan tot het parlementaire poli- tieke stelsel is dat actueel. Hoe kan met behoud van de voordelen van verzelf- standiging het publieke karakter beter worden gewaarborgd? 3 Fragmentatie van de publieke sfeer. Burgers organiseren zich in de samenleving in wisselende samenstelling. Hoe kan het openbaar bestuur bindend blijven en toch de diversiteit in de samenleving recht doen? 4 Gezagsvorming in een gemediatiseerde wereld. De media kennen een eigen dynamiek om publieke kwesties in of buiten de schijnwerpers te zetten. De klassieke instituties van het bestuur strijden om zichtbaarheid. Hoe kan in het hedendaagse medialandschap het bestuur overtuigend naar het publiek optre- den? Gezien het belang van deze onderwerpen heeft de raad besloten bijgaande studies, die alle raken aan het openbare karakter van bestuur, in zijn serie Verkenningen uit te brengen. De Raad verwacht dat ze voeding bieden aan een geïnspireerd debat over de toekomst van het openbaar bestuur en het gezicht van de publieke zaak. Prof.dr. J.A. Knottnerus Voorzitter wrr 12 het gezicht van de publieke zaak woord van dank Deze verkenning is het resultaat van de interne projectgroep van de wrr ‘Toe- komst openbaar bestuur’. Voor de totstandkoming gaat dank uit naar de redacteu- ren: dr. Huub Dijstelbloem (coördinator van de projectgroep), dr. Paul den Hoed, drs. Jan Willem Holtslag (voorzitter van de projectgroep) en dr. Steven Schouten. Naast hen gaat dank uit naar drs. Maud Adriaansen, dr. Imrat Verhoeven en drs. Josje den Ridder die in een eerder stadium bij dit project waren betrokken. De laatste wordt in het bijzonder bedankt voor haar bijdragen aan de redactie en het onderzoek voor het eerste hoofdstuk. In een later stadium waren dr. Peter de Goede en ir. Martijn Vink bij het project betrokken. Zij worden zeer bedankt voor hun suggesties en hun commentaar bij de in deze verkenning opgenomen teksten. Dank gaat uiteraard uit naar de auteurs die een geschreven bijdrage hebben gele- verd aan deze verkenning. Daarnaast gaat dank uit naar allen die bereid waren via interviews of deelname aan bijeenkomsten een bijdrage aan de gedachte- vorming te leveren: prof.dr. K. Aarts, prof.dr. F.R. Ankersmit, prof.dr. J.Th.J. van den Berg, prof.dr. L.F.M. Besselink, prof.dr. J.W. de Beus, prof.mr.dr. M.A.P. Bovens, mr.dr. A. van den Brink, prof.dr.ir. P.M.R.J.O. Dewilde, prof.dr. W.B.H.J. van de Donk, prof.mr.dr. W.T. Eijsbouts, prof.mr.dr. D.J. Elzinga, dr. J. G. van Erp, prof.dr. I. de Haan, mr. L. van Hasselt, prof.dr. A.C. Hemerijck, prof.dr. F. Hendriks, dr. M. van Keulen, dr. M.H. Klijnsma, prof.dr. F.L. Leeuw, dr. E. Mastenbroek, drs. B. Netelenbos, prof.dr. J.Q.Th. Rood, prof.dr. P. de Rooy, prof.dr. W.G.M. Salet, dr. J.W. Sap, prof.mr. M. Scheltema, prof.dr. M.P.C.M. van Schendelen, dr. A.J. Smullen, dr. S. van Thiel, prof.dr. J.J.A. Thomassen, prof.dr. H. te Velde, prof.mr. L.F.M. Verhey, dr. K. Verhoest, dr. G. Voerman, prof.dr. W.J.M. Voermans, prof.dr. B.F. van Waarden, prof.dr. E.A. van Zoonen, prof.mr.dr. S. Zouridis en prof.dr. A. Zuurmond. 13 1 de veranderende architectuur van het bestuur Huub Dijstelbloem en Jan Willem Holtslag 1.1 een constitutioneel probleem In de media, het publieke debat en de wetenschappelijke literatuur staan de posi- tie, de omvang en het takenpakket van het nationale bestuur veelvuldig ter discus- sie. Niet alleen de onontkoombare bezuinigingen, de onvrede over de prestaties van het bestuur en de fragiele vertrouwensband met de burger liggen aan die dis- cussie ten grondslag, ook twijfels over de architectuur van het bestuur spelen een belangrijke rol: de functies van het gebouw, de verhouding tussen de onderdelen, de relatie met de gebruikers, de positie in de omgeving, het algehele ontwerp. Een belangrijke reden hiervoor is dat het bestuur de afgelopen decennia heeft moeten leren leven met het lege-nestsyndroom (Van Thiel 2008). Veel van zijn oorspronkelijke taken en bevoegdheden zijn ‘uitgevlogen’. De institutionele diffe- rentiatie, de europeanisering, de internationalisering en de liberaliserings- en verzelfstandigingsoperaties van de jaren negentig hebben van Nederland welhaast een regulatory state (Majone 1996) gemaakt, waarin veel oorspronkelijke taken en functies ‘op afstand’ zijn geplaatst. Het bestuur is daardoor niet alleen op en rond het Binnenhof, maar ook bij organen die minder duidelijke vertegenwoordigende fora kennen. De rise of the unelected (Vibert 2007) lijkt alomtegenwoordig. Het gevolg is dat het gezicht van de publieke zaak andere trekken krijgt. Deze situatie roept vragen op over wat het nationale bestuur (nog) vermag. Wat is het handelingsvermogen van een bestuur dat veel taken heeft afgestoten? Hoe kunnen burgers zich mengen in het politieke debat? Hoe herkenbaar is het bestuur in publiek-private samenwerking? Wat is zijn rol in de horizontale relaties met burgers en maatschappelijke organisaties? Wat is zijn positie binnen de eu ? Hoe verhoudt het nationale bestuur zich tot internationale en transnationale organisa- ties zoals de vn en de wto ? Volstaat het dat burgers zich slechts indirect via de nationale en Europese parlementen kunnen laten vertegenwoordigen? Of hebben deze parlementen feitelijk ook het nakijken? Kunnen burgers überhaupt nog wel betrokken worden bij het politieke proces? Of is de troon van de wetgever leeg geworden (Bijsterveld 2002)? In theorie is het bestuur aan heldere nationale kaders opgehangen, bevindt het centrum zich in Den Haag, staat het ‘huis’ van de drie lagen van rijk, provincies en gemeentes recht overeind, is er een scheiding tussen publieke en private organisa- ties, een heldere toedeling van taken en verantwoordelijkheden mogelijk, bestaat 15 er een ‘kenbare’ samenleving en zijn moderne burgers trouw aan legaal gezag. Het is echter zeer de vraag of dit klassieke beeld nog in alle opzichten met de werkelijk- heid overeenstemt. Ook binnen het bestuur zelf zijn vragen over de architectuur veelvuldig onder- werp van debat. Adviesorganen, ambtelijke werkgroepen en speciale commissies richten zich, zeker sinds de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (‘commissie-Van Veen’) die in 1969 door minister-president De Jong werd ingesteld, met enige regelmaat op zijn positie. De meer recente geschiedenis vanaf de jaren negentig van voorstellen door commissies en adviesorganen alsme- de de rapportages vanaf die tijd die door de secretarissen-generaal zijn opgesteld, draaien telkens om dezelfde thema’s en problemen: ontwikkeling van beleid voor de langere termijn; beleidsontwikkeling voor complexe problemen; ontkokering; sturing door politieke en ambtelijke leiding; de verbinding tussen beleid, uitvoe- ring en toezicht; de bedrijfsvoering van de rijksdienst; de kwaliteit van de ambte- lijke dienst; de omvang van de rijksdienst (Van Kuik 2009). In toenemende mate gaat de aandacht uit naar de vraag hoe de performance kan worden verbeterd: minder bureaucratie, meer efficiency, betere dienstverlening aan de burger, verlichting van de lastendruk, betere bedrijfsvoering, meer ontschotting en programmatisch werken, minder ambtenaren, enzovoorts. Wat opvalt is dat de analyse-eenheid vaak niet zozeer het ‘bestuur’ is als wel ‘de rijksdienst’. Het bestuur is echter breder dan de rijksdienst. Wie vragen stelt bij de positie van het bestuur raakt niet alleen aan de organisatie ervan, maar ook aan zijn positie binnen de constitutie , de staatsinrichting. Die constitutie betreft niet slechts de grondwet, maar de positie van het bestuur binnen de driehoek van polity, policy en politics : de politieke gemeenschap, het beleid en de politiek (Börzel en Risse 2000, 2003; Schmidt 2002; Mouffe 2005). Het is daar dat de vraag naar de architectuur in beeld komt. Nemen we deze driehoek als heuristisch hulpmiddel om de plaats van het bestuur te duiden, dan is het constitutioneel te positioneren tussen: 1 de instituties die de politieke gemeenschap van de staat vormen; 2 het politieke (democratische) proces van machtsvorming en machtsuitoefening; 3 het beleid dat politiek vertaalt in interventies naar de markt en de samenleving. Polity, politics en policy vormen aldus de scharnieren waaraan het bestuur is opge- hangen. Hangt het bestuur daarbinnen in het lood, dan kan inderdaad de rijks- dienst het juiste schaalniveau zijn om verbeteringen door te voeren. Hangt het bestuur echter uit het lood, dan is er een fundamentelere analyse nodig en moet de aard van het bestuur als zodanig opnieuw worden bezien. 16 het gezicht van de publieke zaak 1.1.1 functionalisering van bestuur Als er iets eigen is aan de aard van het bestuur in Nederland, dan is dat het open- bare karakter. De actuele vragen naar de positie, de omvang en het takenpakket van het bestuur zijn, als het om de architectuur gaat, te herleiden tot vragen over de aard en dus tot vragen over het openbare karakter van het hedendaagse nationale bestuur. Het openbaar bestuur is een historisch en staatsrechtelijk gegroeide ‘eenheid van verscheidenheid’. De term ‘openbaar bestuur’ wordt vaak als synoniem voor ‘de overheid’ of ‘de staat’ gebruikt, maar duidt eigenlijk een hele bepaalde bestuurs- vorm aan die sterk maatschappelijk gepositioneerd is, verweven is met tal van andere partijen en zich van een ‘publiek discours’ bedient. Hierin onderscheidt het zich bijvoorbeeld van ‘functioneel bestuur’, dat minder op democratische inputle- gitimiteit is gebaseerd en meer op de effectiviteit is gericht. Het bestuur heeft de laatste decennia vooral in functionele herordeningen vorm gekregen. Het is in steeds complexere arrangementen opgenomen: Europese Unie ( eu ), transnationale organisaties, zelfstandige bestuursorganen ( zbo ’s), publiek-private samenwerking. Tegelijkertijd moet het onverminderd recht doen aan zijn openbare karakter. Zo moet het verantwoordelijkheid nemen voor tal van complexe maatschappelijke vraagstukken. De spanning tussen ‘functionele herordening’ en ‘openbaar karakter’ manoeuvreert het bestuur hiermee in een spagaat die het uiterste vergt van zijn vermogens. Vrijwel alle Europese staten hebben sinds de vorige economische recessie in de jaren tachtig een vermageringskuur ondergaan. In Nederland leidden de stagnatie (Van Doorn en Schuyt 1978) en de kritiek op het functioneren van de verzorgings- staat, mede als gevolg van de werkloosheid, maar vooral na de tweede oliecrisis van 1979, de noodzaak van herziening van de verzorgingsstaat in, eerst bij het aantreden van het kabinet-Van Agt in 1977, daarna in de periode van de kabinet- ten-Lubbers (1982-1994) en de daaropvolgende kabinetten-Kok (1994-2002). Belangrijke delen van de verzorgingsstaat zijn op grotere afstand geplaatst. Collec- tieve voorzieningen en sociale beschermingsconstructies zijn afgeslankt. Daarte- genover is de eu op steeds meer terreinen binnenlands beleid geworden. Mondiale problemen zoals rond voedsel, energie, klimaat en uiteraard de financiële econo- mie, zijn geen ‘ver van ons bed show’, maar dringen diep door in het dagelijks bestaan, zonder dat duidelijk is wat een nationaal openbaar bestuur daarmee nog van doen heeft. Het openbaar bestuur heeft zich uit veel terreinen teruggetrokken, maar steeds meer problemen lijken paradoxaal genoeg een zaak te zijn van alge- meen belang. 17 de veranderende architectuur van het bestuur Typerend voor deze periode is de toenemende ontkoppeling van de functies van traditioneel openbaar bestuur van de instituties van dat bestuur. Hoog op de poli- tieke agenda in de jaren tachtig en negentig stonden decentralisering, deregule- ring, privatisering, verzelfstandiging en bevordering van marktwerking bij de uitvoering van publieke taken. Al deze ontwikkelingen hielden onderling verband met elkaar. Privatisering werd vooral ingezet in de nutssectoren, waaronder ener- gie- en postvoorzieningen. Verzelfstandiging van de uitvoerende taken van het bestuur kreeg vooral vorm via een veelheid aan zbo ’s, onder meer op het gebied van geschilbeslechting, kwaliteitsbeoordeling en toezicht. Private en semipublieke organisaties vielen niet langer ondubbelzinnig onder de ministeriële verantwoor- delijkheid, maar werden zelfstandig of hadden binnen bepaalde kaders veel vrij- heid om zelfstandig te opereren. De privatisering en verzelfstandiging van uitvoerende taken werden gestimuleerd vanuit de Organisatie voor Europese Samenwerking en Ontwikkeling ( oeso ) die daarbij gebruikmaakte van de Angelsaksische managementfilosofie van New Public Management ( npm ). De gedachte achter npm was een scheiding aan te brengen tussen beleid en uitvoering. Door de uitvoering te delegeren aan degenen die dicht op de praktijk zitten, zou er een doelmatiger en effectiever uitvoering van publieke taken ontstaan. Bovendien zouden beleidsdiscussies weer over de doelen van die publieke taken kunnen gaan. Terwijl bestuurders beleidsdoelen formuleerden, werden maatschappelijke partijen en zbo ’s belast met de uitvoe- ring van publieke taken. De regulerende taken van het bestuur werden aan par- ticulieren of semipublieke instellingen overgelaten. Hierdoor werd echter de parlementaire controle op de uitvoering van publieke taken bemoeilijkt. In de praktijk nam bovendien het aantal nieuwe regels aanzienlijk toe, en daarmee – paradoxaal – ook de regulerende taak van het bestuur. Zowel deregulering als privatisering had vervolgens ook een tegengesteld effect. Hoewel een helder onderscheid werd beoogd tussen het private en publieke domein, ontstonden meer hybride, publiek-private constructies met soms minder heldere taken en verantwoordelijkheden. 1.1.2 overal en nergens Anno 2010 is het repertoire van stijlen waaruit het bestuur kan kiezen breed en wisselvallig. Het zijn vaak combinaties van lichte (monitoring, zelfregulering) en zware instrumenten (wettelijke sancties) en allerlei vormen ertussen in (bijv. core- gulering). Burgers worden daarbij niet slechts als kiezer of ‘gebruiker’ benaderd, maar ook als medeverantwoordelijken met maatschappelijke burgerzin. De verhouding van bestuur en samenleving is bovendien verder gecompliceerd door de ongelijke mate van europeanisering van beleid en politiek. Door de groeiende betekenis en het gewicht van een interne Europese markt is dit verschil enkel ster- ker geworden. 18 het gezicht van de publieke zaak In het Nederlandse beleid wordt de invloed van ‘Europa’ op uiteenlopende manie- ren ingekaderd. In de eerste plaats door toepassing van een reeks formele instrumenten. Een daar- van is de voorrang van het primaire recht in verdragen, richtlijnen (bijv. voor Interne Markt of de Dienstenrichtlijn), verordeningen en politieke kaderafspraken (bijv. het Stabiliteit en Groeipact, de Lissabon-doelstellingen, afspraken binnen de Justitie en Binnenlandse Zaken ( jbz )-ministerraad). Daarnaast vindt inkade- ring plaats door uitspraken van het Europese Hof, zoals op gebied van de gelijke behandeling bij pensioenen, de gemeentelijke plannen in verband met fijnstof, de ordening van de postmarkt of het aanbestedingsrecht. In de tweede plaats zijn er tal van informele wegen waarop zich de invloed van de eu doet gelden. Zo zijn er bestuurlijke en ambtelijke werkwijzen gangbaar, zoals de zogenaamde open methode van coördinatie, die eerder op basis van overtui- ging dan van (juridische) dwang ‘Europa’ verder vorm proberen te geven in de lidstaten. Daarnaast wordt via Europese agentschappen, die indicatoren en bench- marks ontwikkelen, de autonomie van beleid beïnvloed (Sabel en Zeitlin 2008). De europeanisering lijkt zich daarbij vooral te voltrekken op het niveau van het beleid. De integratie gaat veel minder ver in politieke zin, laat staan in het streven naar een politieke gemeenschap (Princen en Yesilkagit 2005). De betekenis van de vraagstukken die behandeld worden in deze circuits is zeer groot. Het is daarom zaak voor een openbaar bestuur steeds te blijven zoeken naar manieren het publiek bij de politiek te betrekken, om te voorkomen dat deze niet in beleidsnetwerken uit het zicht verdwijnt. Dat op veel terreinen de afstand tussen publieke problemen en het openbaar bestuur eerder groter dan kleiner is geworden, geeft aanleiding tot zowel hele principiële als hele emotionele stand- punten over de rol van het bestuur. Vooral ook in Nederland wordt de discussie op een hoge temperatuur gevoerd. In de publieke opinie en in wetenschappelijke kring wordt het vermeende failliet van het bestuur dat geen grip meer op de samenleving zou hebben en van zijn burgers vervreemd zou zijn geraakt, breed uitgemeten. Boeken met titels als De grote kloof. Verhitte politiek in tijden van verwarring (Snels en Thijssen 2008), De vertrou- wenscrisis. Over het krakend fundament van de samenleving (Knepper en Kotenray 2008), De tien plagen van de staa t (Ankersmit en Klinkers 2008) en Niemand regeert. De privatisering van de Nederlandse politiek (Chavannes 2009) getuigen daarvan. Tegelijkertijd zijn de eisen waarvoor het bestuur zich gesteld ziet misschien wel groter dan ooit. De verwachtingen ten aanzien van wat het vermag zijn immens: leefbaarheid en sociale cohesie bewerkstelligen, immigratie en integratie hanteer- 19 de veranderende architectuur van het bestuur